Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2012 r. D.S. skierował do Ministra Finansów wniosek o udzielenie informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Finansów poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia [...] stycznia 2013 r.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. została udzielona przez Ministra Finansów odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. Jednakże, w ocenie skarżącego, w zakresie informacji wnioskowanych w pkt [...] tego wniosku, udzielona odpowiedź nie odnosiła się do zakresu żądanych informacji. Skarżący ocenił ponadto, że przekazane informacje były niezgodne z prawdą i wprowadzające w błąd.
W związku z powyższym, skarżący w dniu [...] lutego 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów, za pośrednictwem tego organu. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Ministerstwa Finansów w dniu [...] lutego 2013 r.
W związku z nieprzekazaniem skargi w terminie, w dniu [...] marca 2013 r. D.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Ministrowi Finansów. Zaznaczył w nim, że – w jego opinii – nieprzekazanie wskazanej skargi jest działaniem w pełni świadomym i zmierzającym do ukrycia dopuszczenia się przestępstwa przez określonych pracowników Ministerstwa Finansów.
Odpis powyższego wniosku został doręczony Ministerstwu Finansów w dniu [...] kwietnia 2013 r. (prezentata na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - k. 19).
Przedmiotowa skarga D.S. z dnia [...] lutego 2013 r. wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy została przesłana przez Ministra Finansów do Sądu przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].
Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Finansów udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi D.S. z dnia [...] lutego 2013 r. na bezczynność Ministra Finansów w zakresie realizacji wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ wyjaśnił w niej, że faktycznie niewykonał obowiązku przekazania przedmiotowej skargi D.S. w terminie, jednakże nie było to wynikiem jego świadomych i celowych działań, lecz wynikało z omyłkowego załączenia tej skargi do akt sprawy dotyczących złożonego przez D.S. w tym samym dniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazał, że niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wniosku D.S. o wymierzenie grzywny, który został doręczony Ministerstwu Finansów w dniu [...] kwietnia 2013 r., a do Departamentu [...] wpłynął w dniu [...] kwietnia 2013 r., podjął działania w celu wyeliminowania powstałego uchybienia, czego wyrazem – w ocenie organu – było m.in. przekazanie skargi, udzielenie odpowiedzi na skargę oraz przekazanie akt sprawy do Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 powołanej ustawy).
W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (tj. do 35 216,70 złotych – M.P. z 2013 r., poz. 89). Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331).
Przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek terminowego przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 328).
W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 tej ustawy.
Nie ma przy tym na wskazanym – wstępnym – etapie znaczenia, czy podmiot, którego akt, czynność, bezczynność lub przewlekłość są skarżone, jest istotnie organem administracji, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym. Każdy bowiem podmiot, oznaczony w skardze jako organ administracji, za pomocą którego jest ona wnoszona, jest obowiązany do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r. o sygn. akt II SO/Gd 5/07, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009, nr 4, poz. 69 – oraz glosy do niego: P. Szkudlarka, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2010, nr 1, s. 79-80; oraz W. Sawczyna, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 7-8, s. 546-548). Dopiero sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy dany podmiot jest ciałem mogącym być stroną postępowania przed sądem administracyjnym, a więc, aby ją przeprowadzić, musi posiadać wszystkie akta sprawy.
Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjno – prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych", 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy.
Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym.
Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę.
Podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 2; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny (zob. W. Sawczyn, Środki..., s. 207).
Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Dostrzec dodatkowo należy, że Sąd – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej.
Ustawodawca nie określił wprost w ustawie kwoty wymierzanej przez sąd grzywny, pozostawiając ją jego uznaniu. Z tego względu punkt wyjścia stanowi średnia dopuszczalna jej wysokość, a następnie podlega ona modyfikacji stosownie do okoliczności przemawiających za zwiększeniem, jak i zmniejszeniem wymiaru grzywny.
Wymaga zaznaczenia przy tym, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również prawa do dobrej administracji, zagwarantowanego art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a nade wszystko biorąc pod uwagę art. 7 Konstytucji RP, organy administracji powinny stanowić wzór przestrzegania prawa oraz terminowości działania, pogłębiając tym samym zaufanie jednostek do państwa.
Z akt niniejszej sprawy oraz sprawy ze skargi D.S. na bezczynność Ministra Finansów w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie punktu [...], wynika, że D.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Finansów, którego bezczynność skarżył, w dniu [...] lutego 2013 r. Przedmiotowa skarga została doręczona organowi w dniu [...] lutego 2013 r. (k. 14). Stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), organ miał od tej daty 15 dni na przekazanie skargi, pełnych, skompletowanych akt oraz odpowiedzi na skargę. Toteż, termin do przesłania ich sądowi upłynął w dniu [...] lutego 2013 r. Organ zaś skargę, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy przekazał Sądowi dopiero przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Oznacza to, że organ dopuścił się sześćdziesięciojednodniowej zwłoki.
Powyższy fakt oznacza zaistnienie materialnoprawnej przesłanki do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Sąd wymierzył ją w wysokości 700 (siedmiuset) złotych, biorąc pod uwagę występujące w sprawie okoliczności, przemawiające w ocenie Sądu za niższym wymiarem wymierzanej grzywny. Po pierwsze, organ – po otrzymaniu zawartej w odpisie wniosku o wymierzenie grzywny informacji o nieprzekazaniu skargi w terminie – podjął niezwłoczne działania w celu usunięcia uchybienia prawu. Przekazał tym samym do Sądu skargę, odpowiedź na skargę, jak i akta sprawy.
Po drugie, przedstawił w odpowiedzi na skargę wiarygodne, w ocenie Sądu, przyczyny, jakie legły u podstaw omawianego uchybienia. Jakkolwiek problemy w wewnętrznym funkcjonowaniu organu w żadnym wypadku nie uzasadniają odstąpienia od wymierzenia grzywny, to mogą wpływać na jej mniejszy wymiar, jeśli w danych okolicznościach faktycznych były niezawinione przez organ (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OZ 231/12, publ. LEX nr 1145164). Sąd uchybienia te poczytuje jako jednostkowe, z tego względu wymierzona grzywna pełni rolę ostrzegawczą – gdyby podobne zaistniały ze strony organu w przyszłości, świadczyć to będzie o strukturalnym problemie organizacyjnym Ministerstwa, przemawiającym za zwiększeniem wysokości wymierzanej grzywny.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż wniosek D.S. o wymierzenie Ministrowi [...] grzywny zasługuje na uwzględnienie. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy określaniu wysokości grzywny Sąd kierował się powyżej wskazanymi zasadami i okolicznościami.
Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 w związku z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Ministra Finansów na rzecz D.S. kwota 100 (stu) złotych stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.