Uzasadnienie
Wojewoda [...] (dalej: "wnioskodawca") pismem z dnia [...] maja 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Radzie Gminy L. (dalej: "organ") grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wnioskodawca wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnym wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jak wynika z informacji uzyskanych w Biurze Rady Gminy L. organ nie przekazał do Sądu akt sprawy wraz ze skargą z dnia 11 marca 2020 r. i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.
Pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. Sąd przesłał Radzie Gminy L. odpis wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o wymierzenie organowi grzywny i zobowiązał do nadesłania odpowiedzi na wniosek w terminie 7 dni.
Rada Gminy L., reprezentowana przez radcę prawnego w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, pismem z dnia 14 czerwca 2022 r., wniosła o nie uwzględnienie wniosku. Pełnomocnik organu wskazał, że skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy L. nr [...] sprawie miesięcznych diet dla Radnych wpłynęła do Urzędu Gminy L. w dniu 17 marca 2020 r. Pełnomocnik organu podał, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. został wprowadzony na terytorium RP od dnia 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego. Od dnia 20 marca 2020 r. Minister Zdrowia wprowadził na terytorium RP stan epidemii. Przytoczył także treść art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wprowadzonym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z które wynika, że bieg terminów sądowych i procesowych nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu. Zawieszenie to dotyczyło terminów w postępowaniach sądowych, w tym sądowo-administracyjnych.
Dalej pełnomocnik organu wskazał, że na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARA-CoV-2 art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych został uchylony. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 terminy procesowe i sądowe od dnia 24 maja 2020 r. zaczęły biec na nowo. Pełnomocnik organu przytoczył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 20220 r., sygn. akt III SA/Wa 261/20, w którym Sąd stwierdził, że początkową datą zawieszenia biegu terminów procesowych i sądowych jest dzień 14 marca 2020 r. (czyli wprowadzenie stanu epidemicznego na terytorium Państwa Polskiego),a bieg terminów rozpoczął się na nowo od dnia 24 maja 2020 r. (czyli wejścia w życie przepisów uchylających przepis dotyczący zawieszenia biegu terminów).
Pełnomocnik organu podniósł, że wyżej powołany art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. objął także skargę Wojewody [...] z dnia 11 marca 2020 r. Zdaniem pełnomocnika organu bieg terminu na jej przekazanie nie rozpoczął się, gdyż wpłynęła ona do Urzędu w dniu 17 marca 2020 r., a zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. 30-dniowy termin na przekazanie skargi rozpoczął swój bieg od dnia 24 maja 2020 r. W ocenie pełnomocnika organu termin ten nie został naruszony, ale nie ma stosownego potwierdzenia.
Pełnomocnik organu zaznaczył także, że istniejące realne zagrożenie zdrowia i życia pracowników Urzędu Gminy L. w wyniku licznych zachorowań na COVID-19 spowodowało, że zarządzeniem nr 38/2020 z dnia 11 marca 2020 r. Urząd został zamknięty dla interesantów, natomiast zarządzeniem nr 41/2020 z dnia 16 marca 2020r. w celu przeciwdziałania COVID-19 wprowadzona została praca zdalna, na dowód czego organ przesłał kopie zarządzeń. Dodał, że ograniczenia w pracy Urzędu ze względu na stan epidemii wywołany wirusem SARS-CoV-2 przedłużane były na kolejne okresy. Praca w Urzędzie odbywała się w trybie zdalnym do dnia 28 lutego 2022 r. Te zmiany w organizacji pracy Urzędu spowodowane stanem epidemii, wykonywanie pracy w sposób zdalny wiązały się w sposób oczywisty z bardzo ograniczoną obecnością w Urzędzie osób świadczących pracę, jak też koniecznością dokonywania nieraz nagłych zastępstw. Miało to bezpośredni i istotny wpływ na sposób realizacji wszystkich obowiązków, w tym na prawidłowe przekazywanie informacji i dokumentów.
Dodatkowo pełnomocnik organu wskazał, że praca operatora pocztowego, za pośrednictwem którego jest wysyłana korespondencja, podlegała także ograniczeniom spowodowanym wirusem SARS-CoV-2. Zaznaczył także, że powyższe i obiektywne przyczyny spowodowały, że nie odnaleziono potwierdzenia przekazania do Sądu skargi Wojewody [...] wraz z udzieloną odpowiedzią na skargę. W załączeniu` przesłał kopię skargi wraz z kopią odpowiedzi na skargę.
Pismem z dnia 19 lipca 2022 r. Sąd wezwał pełnomocnika organu do udzielenia, w terminie 7 dni informacji w jakiej dacie skarga z dnia 11 marca 2020 r. została przekazana do Sądu i nadesłania dowodu potwierdzającego datę przekazania skargi (np. potwierdzenie nadania przesyłki jeśli nadana została w Placówce Pocztowej).
W odpowiedzi, pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. pełnomocnik organu wskazał, że wyjaśnił w piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r., iż nie odnaleziono potwierdzenia przekazania skargi do Sądu (termin: 6 lipca 2020 r. albo 7 lipca 2020 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., "p.p.s.a.") w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Grzywna przewidziana w powołanym art. 55 § 1 p.p.s.a. jest środkiem dyscyplinującym organ administracji w przesłaniu przez niego skargi do sądu wraz z aktami sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie ustawowo do tego wyznaczonym. Celem ukarania organu grzywną jest zapobieżenie przedłużaniu postępowania sądowoadministracyjnego przez organ poprzez opóźnianie przesłania stosownych dokumentów, określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto wymierzenie grzywny, poza funkcją represyjną, pełni także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości.
Przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Powołana regulacja ma charakter dyscyplinujący, represyjny oraz prewencyjny, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa (np. postanowienia NSA z 21 maja 2015 r. I OZ 426/15 i z 7 marca 2017 r. I OZK 228/06, WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r. IV SA/Po 7/14).
Określając wysokość grzywny Sąd zważył, iż ustawodawca wprowadził pewną swobodę, określając jedynie górną granicę grzywny. Jej wysokość w pozostałym zakresie została pozostawiona uznaniu sądu. W tej sytuacji koniecznym staje się jej zindywidualizowanie, a więc wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2005/12).
W rozpatrywanej sprawie skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy L. nr [...] bezspornie wpłynęła do organu 17 marca 2020r. Organ winien przekazać skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy najpóźniej dnia 16 kwietnia 2020 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ nie przekazał skargi (wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę) do sądu. A zatem przekroczył znacznie termin do dokonania tej czynności o ponad dwa lata. Z tych przyczyn Sąd uznał, że rozpoznawany wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Wniosek o wymierzenie grzywny został złożony w 2022 r., zatem do ustalenia wysokości grzywny należało zastosować przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. ogłoszone komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. (M.P. z 2022 r. poz. 175). Stosownie do tego obwieszczenia przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5.662,53 zł.
Wymierzenie grzywny w kwocie 2.500 złotych jest, zdaniem Sądu, adekwatne do uchybienia, jakiego dopuścił się organ, nie przekazując skargi wraz z odpowiedzią na skargę jak i aktami sprawy, a nadto spełni rolę prewencyjną. W uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., (sygn. akt II GPS 3/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że taka wysokość wymierzonej grzywny będzie spełniać wszystkie wymienione powyżej funkcje, tym bardziej, że uchybienie obowiązkom zapisanym w art. 54 § 2 p.p.s.a. przez Radę Gminy L. jest znaczne.
Sąd wyjaśnia, że na bieg terminu do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie mógł mieć wpływu ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii bowiem w rozpoznawanej sprawie przepisy ustaw "COVID-owych" nie wstrzymały terminu do przekazania skargi, albowiem nie miały one w tej sprawie zastosowania.
Wskazania wymaga, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek odpowiedniej organizacji pracy, obejmującej terminowość powierzonych mu zadań. Należy tak zorganizować pracę organu, by mógł on zająć stanowisko w sprawie w ustawowym terminie.
Sąd, postanawiając o wysokości wymierzonej grzywny miał na uwadze czas, jaki upłynął od dnia 16 kwietnia 2020 r. (ostatni dzień terminu na przekazanie skargi do Sądu) oraz argumentację odnotowanego braku przekazania w terminie tej skargi do Sądu. Sąd zauważa także, że orzeczona grzywna stanowić powinna należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.