Uzasadnienie
M. L. w piśmie z 7 czerwca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Zarządowi Dróg Miejskich w [...] (dalej również "ZDM") - na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") – grzywny w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie Sądowi jego skargi z 10 maja 2022 r. na bezczynność ZDM w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. We wniosku zawarto żądanie zasądzenia kosztów postępowania.
Odpis wniosku doręczono ZDM 14 czerwca 2022 r. (karta nr 30 akt sprawy).
W odpowiedzi na wniosek udzielonej w piśmie z 23 czerwca 2022 r. organ zauważył, że 11 maja 2022 r. wpłynęła do ZDM skarga M. L. z 10 maja 2022 r. na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdził, że skarga wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 9 czerwca 2022 r.
Jak dalej wywiódł organ, wniosek powinien zostać odrzucony, ponieważ art. 55 § 1 P.p.s.a. wprost odnosi się jedynie do obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 P.p.s.a., co oznacza, że sąd może wymierzyć grzywnę wyłącznie w przypadkach niedochowania terminu wskazanego w art. 54 § 2 P.p.s.a. ZDM podniósł też, że przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej, zaś terminy określone w art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip") mają charakter instrukcyjny oraz stanowią środek dyscyplinujący do szybkiego rozpoznawania spraw uregulowanych tą ustawą.
Jak skonstatował ZDM, z powyższych względów niedochowanie terminu określonego w art. 21 pkt 1 udip nie może skutkować wymierzeniem grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., a wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny jest niedopuszczalny.
Alternatywnie ZDM wniósł o oddalenie wniosku. Zauważył, że odpis wniosku został mu przekazany 14 czerwca 2022 r., natomiast skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została nadana 9 czerwca 2022 r. Wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny nie miał więc wpływu na wykonanie obowiązku. Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziła konieczność jego upomnienia w zakresie wykonania ciążącego na nim obowiązku. Podniósł, że nie miał na celu uniemożliwienia skarżącemu przeprowadzenia kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie. Jak skonstatował, w sprawie nie jest konieczne wymierzenie grzywny jako środka przymuszającego do wykonania obowiązku. Zaznaczył, że przekroczenie terminu przekazania skargi było nieznaczne. W konsekwencji, w ocenie ZDM, waga uchybienia uzasadnia oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny.
Na podstawie akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 370/22 ustalono, że skarga M. L. została wniesiona do elektronicznej skrzynki podawczej ZDM 10 maja 2021 r. (karta nr 11 akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 370/22). Organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie 9 czerwca 2022 r. (data oddania korespondencji w placówce pocztowej
- - karta nr 15 akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 370/22).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie natomiast do treści art. 54 § 2 zd. 1 P.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Mając na uwadze przedmiot skargi M. L. z 10 maja 2022 r. (bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej) należy ponadto zaznaczyć, że wedle art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej powoływana jako "udip"), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Jak stanowi art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Mając na uwadze brzemiennie powołanych przepisów, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że chybiony jest wniosek ZDM o odrzucenie wniosku M. L. o wymierzenie grzywny z uwagi na jego niedopuszczalność. Z treści art. 21 udip w sposób niebudzący wątpliwości wynika bowiem, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Stosuje się do nich zatem także art. 54 § 2 zd. 1 P.p.s.a., z tą jedynie różnicą, że mocą art. 21 pkt 1 udip termin przewidziany na wykonanie obowiązku przekazania akt sprawy z odpowiedzią na skargę został skrócony względem ogólnej regulacji (zawartej w P.p.s.a.) z trzydziestu do piętnastu dni. Normę zawartą w art. 55 § 1 zd. 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 udip należy zatem odczytywać w ten sposób, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie określonym w art. 21 pkt 1 udip, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, dalej należy stwierdzić, że z treści art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, iż możliwość wymierzenia organowi grzywny uzależniona jest od spełnienia dwóch warunków: 1) stwierdzenia przekroczenia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz 2) złożenia stosownego wniosku przez stronę.
Jak ustalono, ZDM otrzymał skargę M. L. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej [...] maja 2022 r., natomiast przekazał ją do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy 9 czerwca 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., w terminie określonym w art. 21 pkt 1 udip. ZDM przekroczył piętnastodniowy termin określony w tym przepisie o kolejne piętnaście dni.
Fakt, że organ przekazał do Sądu skargę wraz odpowiedzą i aktami sprawy zanim doręczono mu odpis przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny nie skutkuje per se ani bezprzedmiotowością postępowania, ani bezzasadnością wniosku. Okoliczność ta (o czym poniżej) - obok innych przesłanek pozwalających miarkować stopień zawiniania w niezastosowaniu się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. – została natomiast wzięta pod uwagę przy szacowaniu wysokości grzywny. Trzeba też podkreślić, że również wtedy, gdy opóźnienie w przekazaniu skargi nie jest efektem celowego działania organu, nie ma podstaw do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Jedyną bowiem materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny (obok formalnej w postaci złożenia wniosku) jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a., co w realiach przedmiotowej sprawy niewątpliwie miało miejsce.
Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi, że grzywnę na jego podstawie Sąd może wymierzyć w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., z którego z kolei wynika, że może ona sięgnąć dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2022 r. (M.P. z 2022 r. poz. 175), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł.
Określenie w art. 154 § 6 P.p.s.a. jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, że sąd może wymierzyć grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 449/08 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnienie tego typu okoliczności pozwala na określenie wysokości grzywny na poziomie pozwalającym w najpełniejszy sposób spełnić funkcje przypisane temu środkowi prawnemu.
Należy bowiem zaznaczyć, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Oznacza to, że jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także nałożenie sankcji za naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Grzywna, o której mowa, ma ponadto funkcję prewencyjną – ma zapobiegać podobnym naruszeniem prawa w przyszłości (zob. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 - ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 2).
Ustalając wysokość grzywny w przedmiotowej sprawie Sąd wziął pod uwagę następujące okoliczności przemawiające za wymierzeniem jej w wysokości określonej w punkcie pierwszym postanowienia.
1) Od otrzymania przez ZDM skargi M. L. z 10 maja 2022 r. do przekazania tej skargi Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upłynęło trzydzieści dni. Jak już wskazano, termin wykonania obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 zd. 1 P.p.s.a., określony w art. 21 pkt 1 udip, został zatem przekroczony o piętnaście dni.
2) Mając to na uwadze, należy zauwazyć, że ustawodawca, określając terminy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 10 ust. 2, art. 13 udip), termin rozpatrzenia odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 udip), czy wreszcie terminy przekazania odpowiedzi na skargę z aktami sprawy i rozpoznania skargi (art. 21 pkt 1 i pkt 2 udip), wyraźnie zasygnalizował, że przy dostępie do informacji publicznej postępowanie powinno być odformalizowane, a termin jej udostępnienia lub odmownego załatwienia wniosku maksymalnie skrócony (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016 r., art. 21). Wymienione przepisy udip zawierają zespół spójnych ze sobą norm, świadczących o jednoznacznym zamiarze ustawodawcy skrócenia czasu zarówno rozpatrzenia wniosku o udostępnienia informacji publicznej względem ogólnych terminów załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym, jak i terminu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w tym przedmiocie, z jednej strony poprzez określenie piętnastodniowego terminu wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., a z drugiej poprzez określenie trzydziestodniowego terminu rozpoznania sprawy, który obliczany jest od otrzymania przez sąd akt wraz z odpowiedzią na skargę.
3) W sytuacji zatem, gdy termin przekazania sądowi akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na nią został przez ustawodawcę określony na piętnaście dni, a organ spełnił ten obowiązek po upływie kolejnych piętnastu dni, przekroczenie - jakkolwiek niewielkie w ujęciu bezwzględnym - nie może zostać uznane za nieistotne, błahe, uzasadniające odstąpienie od zastosowania środka przewidzianego w art. 55 § 1 P.p.s.a.
4) Należy przy tym podkreślić, że odformalizowanie postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej co do zasady przekłada się na obszerność akt sprawy, które organ zobowiązany jest przekazać sądowi. Akta przekazane sądowi przez ZDM wraz ze skargę M. L. zawierają wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] marca 2022 r., pismo z 18 marca 2022 r. (zawiadomienie o przedłużeniu terminu), odpowiedź z 13 maja 2022 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto trzy pisma ZDM (z 1 marca 2022 r., z 1 kwietnia 2022 r. i z 9 maja 2022 r.) skierowane do [...] Konserwatora Zabytków i Zakładu Remontów i Konserwacji Dróg. W odpowiedzi na wniosek z [...] czerwca 2022 r. organ nie podał jakichkolwiek przyczyn, które nie pozwoliły przekazać Sądowi ww. dokumentów wraz z odpowiedzią na skargę w terminie określonym w art. 21 pkt 1 udip, koncentrując się na argumentacji mającej przemawiać za niedopuszczalnością wniosku, ewentualnie jego bezzasadnością wywodzoną z faktu, że odpis wniosku doręczono po przekazaniu skargi z odpowiedzią i aktami sprawy.
5) Z drugiej strony, z akt sprawy wynika, że przekroczenie terminu określonego w art. 21 pkt 1 udip nie było wynikiem celowego działania, natomiast – jak podkreślił ZDM w odpowiedzi na wniosek – obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę został wykonany przed doręczeniem organowi odpisu wniosku z 7 czerwca 2022 r. o wymierzenie grzywny.
6) Na podstawie urządzeń ewidencyjnych Sądu (WSA – System Obsługi Spraw Orzekanych) ustalono ponadto, że jak dotąd sytuacje, w których Sąd stwierdził niezastosowanie się przez ZDM do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., były sporadyczne (sprawy o sygn. akt: II SO/Wa 39/11, III SO/Wa 11/07, VI SO/Wa 12/06).
W świetle powołanych wyżej okoliczności, dotyczących (1) okresu opóźnienia w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, (2) nieusprawiedliwienia stwierdzonego uchybienia, (3) braku podstaw, by uznać, że opóźnienie spowodowane było celowym działaniem, zmierzającym do ograniczenia realizacji prawa skarżącego do skutecznego środka odwoławczego przed sądem, bądź zasadniczo złą organizacją pracy organu, Sąd stwierdził, że wymierzenie grzywny w kwocie określonej w punkcie pierwszym niniejszego postanowienia w najwłaściwszy sposób zrealizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 55 § 1 P.p.s.a., jak również najlepiej zmobilizuje ZDM do unikania podobnych uchybień w przyszłości.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 55 § 1, postanowił jak w punkcie pierwszym postanowienia.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim, na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. Objęły one 100 zł uiszczone tytułem wpisu od wniosku.