Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 stycznia 1992 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Czesława Z. uznając, że odwołanie /rozwiązanie/ stosunku służbowego wynikającego z powołania nie uważa się za decyzję administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i wobec tego nie może być ono przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosunek służbowy Czesława Z. jako żołnierza zawodowego powstał na podstawie powołania przy zastosowaniu art. 8 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /t.j. Dz.U. 1992 nr 8 poz. 31/, natomiast odwołanie go ze stanowiska i zwolnienie ze służby wojskowej nastąpiło rozkazem z dnia 24 czerwca 1991 r.
Postanowienie NSA zostało zaskarżone w trybie rewizji nadzwyczajnej przez Ministra Sprawiedliwości, który zarzucił mu rażące naruszenie przepisów art. 1 par. 1 pkt 1, art. 104, art. 196 par. 1 i 2 oraz art. 204 par. 1 Kpa, a także naruszenie zasad zawartych w art. 1 w związku z art. 56 ust. 1 oraz w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Jako punkt wyjścia przypomina się w rewizji nadzwyczajnej, że w doktrynie prawa pracy oraz prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że stosunki służbowe, tzn. służb zmilitaryzowanych czy mundurowych /Policja, UOP, Służba Więzienna, żołnierze zawodowi/, nie są stosunkami pracy w rozumieniu prawa pracy; są natomiast stosunkami prawnymi o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji wszystkie spory ze stosunków służbowych funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych /mundurowych/ są sporami administracyjnoprawnymi i podlegają rozpoznaniu w administracyjnym trybie postępowania. Dotyczy to w szczególności sporów związanych z nawiązaniem stosunku służbowego, przeniesieniem, wyznaczeniem na inne stanowisko, zawieszeniem w obowiązkach służbowych, zwolnieniem ze służby.
W związku z twierdzeniem zaskarżonego postanowienia NSA, że powołanie /odwołanie/ nie jest decyzją administracyjną w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej trafnie zaakcentowano, że zarówno w praktyce legislacyjnej, jak i przy stosowaniu prawa brak jest ostrej granicy między poszczególnymi formami nawiązywania stosunków służbowych, że niejednokrotnie pojęcie "powołania" używane jest dla oznaczenia aktu będącego w swej treści w istocie mianowaniem oraz że można wyróżnić tzw. powołania pozorne, które są równoznaczne z mianowaniem. Wskazano w niej także, że zachodzi relewantność stosunku służbowego żołnierzy zawodowych oraz pozostałych niepracowniczych stosunków zatrudnienia służb zmilitaryzowanych, co znajduje odbicie w poglądach doktryny, jak również w stanowisku wyrażonym w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 1991 r., II SA 35/91 /OSP 1992 z. 1 poz. 25/ oraz przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich we wspólnym wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 września 1991 r. (...), a także w orzeczeniu /podzielającym stanowisko Prezesa NSA i Rzecznika Praw Obywatelskich/ Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 1992 r., K 18/91.
W rewizji nadzwyczajnej przytoczono także, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się za oczywiste, że podstawą nawiązania stosunku służbowego żołnierza zawodowego jest mianowanie i wobec tego "powołanie" do zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jest w istocie aktem mianowania, takim samym, jak mianowanie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Służby Więziennej. W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa jest przy tym również oczywiste, że akt nominacji jest decyzją administracyjną, podobnie jak i to, iż decyzją taką jest akt rozwiązujący stosunek powstały w następstwie nominacji. W związku ze skreśleniem art. 3 par. 2 pkt 1 i 2 Kpa i z wprowadzeniem w art. 196 Kpa klauzuli generalnej /na mocy ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. nr 34 poz. 201/ oraz w następstwie tego, że w art. 196 par. 4 Kpa nie wyłączono z zakresu kognicji NSA spraw zwalniania ze służby funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych oraz że do ustaw regulujących ich stosunki służbowe nie wprowadzono po dniu 27 maja 1990 r. przepisów wyłączających skargę do NSA, należy uznać, że skarga ta przysługuje także żołnierzom zawodowym.
Okoliczność, że w służbach zmilitaryzowanych akty administracyjne bywają nieraz nazywane rozkazami jest - jak słusznie zwrócono na to uwagę w rewizji nadzwyczajnej - bez znaczenia, gdyż o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją administracyjną decyduje jego treść, a nie jego nazwa. Ponadto stanowisko takie znajduje oparcie w przepisie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./, w którym mowa jest o "decyzji" w sprawie zwolnienia ze służby, choć wydawana jest ona przez władzę służbową jako "rozkaz personalny".
W końcowej części uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej odwołano się jeszcze do argumentów nawiązujących do regulacji konstytucyjnych. Odmówienie żołnierzom zawodowym przez orzecznictwo sądowe drogi do wymiaru sprawiedliwości w sprawach zwolnienia ze służby wojskowej, przy braku wyraźnego ustawowego jej wyłączenia, godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 1 Konstytucji RP oraz - w sytuacji, gdy inne grupy zawodowe, "charakteryzują się cechami relewantnymi w równym stopniu, co i żołnierze zawodowi", korzystają z tej drogi - narusza zasadę równości obywateli wobec prawa ustanowionego w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Stanowisko wyrażone w rewizji nadzwyczajnej oraz przedstawiona w jej uzasadnieniu argumentacja na jego poparcie są w pełni trafne, choć należało uwzględnić w nich także wnioski wynikające ze zmian wprowadzonych przez ustawę z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 113 poz. 491/. W zaskarżonym postanowieniu NSA utrzymuje, że odwołania wynikającego z powołania nie uważa się za decyzję administracyjną w rozumieniu Kpa, lecz jednocześnie nie wyjaśnia, na jakiej podstawie i dlaczego się tak uważa, czy też dlaczego tak należałoby uważać. Okoliczność, że dany akt został przez ustawodawcę nazwany "powołaniem" sama przez się nie przesądza, że nie może on mieć cech decyzji administracyjnej w rozumieniu Kpa. Dlatego też nawet, gdyby okazało się, że powołanie na podstawie art. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie jest w istocie aktem nominacji, to na tej tylko podstawie nie można by wyprowadzić wniosku, iż wobec tego nie może być ono decyzją administracyjną: nazwa "powołanie" czy "odwołanie" sama przez się nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że dany akt ma cechy decyzji administracyjnej. "Powołanie" żołnierza zawodowego w swojej istocie nie różni się od nominacji, która jest źródłem stosunku służbowego policjanta, funkcjonariusza UOP, Straży Granicznej, Służby Więziennej czy Państwowej Straży Pożarnej. Jest ono aktem tworzącym stosunek służbowy o jakościowo identycznych cechach jak te, które charakteryzują pozostałe niepracownicze stosunki zatrudnienia funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych /mundurowych/, przy czym ani swoją formą /pisemna, rozkaz personalny/ - poza samą nazwą - ani także swoją treścią nie odbiega od aktu mianowania. Zasadniczo różni się ono natomiast od powołania uregulowanego w kodeksie pracy /art. 2, 68-72/, które jest źródłem stosunku pracy i do którego przy tym stosuje się przepisy o umowie o pracę na czas nie określony /art. 69 Kp/. Ponieważ "powołanie" uregulowane w kodeksie pracy rodzi zobowiązaniowy stosunek prawny /prawa pracy/, wobec tego nie może dziwić, że pojawiły się wątpliwości, czy w każdym przypadku może być ono uznane za akt administracyjny /np. w przypadku powołania dyrektora przez radę pracowniczą/ i czy w ogóle może być zaliczone do kategorii decyzji administracyjnych w rozumieniu Kpa. Źródła tych wątpliwości w zupełności znikają, jednakże w przypadku żołnierza zawodowego stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnoprawnym i nie ma cech zobowiązaniowego stosunku prawa pracy. Powołanie, o którym mowa w art. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - jeżeli w ogóle przyjąć, że nie jest to tzw. powołanie pozorne - ma te same cechy, co nominacja funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych, jakościowo natomiast różni się od powołania uregulowanego w kodeksie pracy. Ze względu na skutki, jakie wywołuje, powołanie to zasadniczo różni się także od nominacji regulowanej przepisami prawa pracy, gdyż rodzi ona stosunek pracy, a nie stosunek administracyjnoprawny. Różnice te są takiego samego rodzaju, jak między nominacją nawiązującą niepracownicze stosunki zatrudnienia służb zmilitaryzowanych a nominacją rodzącą stosunek pracy. O ile nominacja według kodeksu pracy i nominacja przewidziana w pragmatykach służb zmilitaryzowanych uważane są za decyzje administracyjne, o tyle, w przeciwieństwie do "powołania" określonego w art. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, charakteru takiego nie ma powołanie uregulowane w kodeksie pracy. Powołanie określone w art. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zasadniczo różni się od powołania kodeksowego i dlatego też na tej podstawie, że ustawodawca w jednym i drugim przypadku posługuje się tym samym pojęciem - przy założeniu, że to drugie "powołanie" nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa - nie można wyprowadzić wniosku, iż takie powołanie do służby żołnierza zawodowego nie jest decyzją administracyjną.
Mając na względzie zasadniczo odmienny charakter prawny "powołania" określonego w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i "powołania", o którym mowa w kodeksie pracy, należy dojść do wniosku, że pojęcie to zostało w tej ustawie użyte w sposób niewłaściwy, gdyż w gruncie rzeczy nawiązanie stosunku służbowego z żołnierzem zawodowym następuje w drodze mianowania. Jest to więc "powołanie pozorne" w swej istocie i treści oznaczające nominację. Niezależnie jednak od tego, jak ostatecznie nazwie się akt prawny rodzący stosunek służby żołnierza zawodowego nie ma podstaw by kwestionować to, iż należy on do kategorii decyzji administracyjnych w rozumieniu Kpa.
Ani kodeks postępowania administracyjnego, ani też inne akty prawne nie zawierają precyzyjnego określenia i wyczerpującego wyliczenia - gdyż jest to niemożliwe - spraw, które mają być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Powstające na tym tle wątpliwości muszą być usuwane w drodze interpretacji, które poza względami natury logiczno-językowej, powinna mieć na uwadze także uwarunkowania systemowe i funkcjonalne. Sięgnięcie do argumentów pozajęzykowych wzmacnia przekonanie, że "powołanie" żołnierza zawodowego do służby wojskowej, a w konsekwencji także jego zwolnienie z tej służby, są rozstrzygnięciami, które mają cechy decyzji administracyjnej. Przemawia na jego rzecz konieczność równego, jednolitego traktowania - w zakresie zasadniczych rozstrzygnięć i konstrukcji prawnych - wszystkich funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych, co z kolei - jak słusznie wywodzi się w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej - znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości obywateli wobec prawa /art. 67 Konstytucji RP/. Pozbawienie żołnierzy zawodowych możliwości dochodzenia swoich praw na drodze sądowej nie tylko przy tym godzi w zasadę równości /gdy jednocześnie możliwości takiej nie odmawia się policjantom, funkcjonariuszom UOP, Straży Granicznej i Służby Więziennej/, lecz pozostaje także w kolizji z ogólniejszym postulatem, który wywodzony może być z zasady państwa prawnego /art. 1 Konstytucji RP/, jak również z norm prawa międzynarodowego, i polega na zapewnieniu obywatelom prawa do poddania istotnych dla nich spraw rozstrzygnięciom niezawisłego sądu.
O "pozorności" powołania w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przekonuje ponadto zmiana wprowadzona do jej dawnego art. 7, w myśl której stosunek służbowy żołnierza zawodowego w służbie kontraktowej powstaje w drodze powołania, na podstawie umowy, zwanej "kontraktem", zawartej pomiędzy osobą, która dobrowolnie zgłosiła się do tej służby, a właściwym organem wojskowym /art. 8 ust. 2 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 25 października 1991 r./. Podstawą stosunku służbowego jest tu umowa, co nasuwa myśl, że pojęcie "powołanie", o którym mowa w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest przez ustawodawcę rozumiane w sposób swoisty i w zależności od kontekstu oznacza skutek wcześniej dokonanego aktu /"kontraktu"/ lub określoną decyzję administracyjną, która w przypadku przewidzianym w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. jest równoznaczna z nominacją.
W myśl art. 107 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. od decyzji wydanych przez organy wojskowe w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wojskowego wyższego stopnia, a także skargę do sądu administracyjnego - na zasadach określonych w Kpa. Przepis ten został wprowadzony przez ustawę nowelizacyjną z dnia 25 października 1991 r. i stanowi jedynie potwierdzenie stanu prawnego, który został w istocie ukształtowany już wcześniej w związku z przyjęciem ogólnej klauzuli kompetencyjnej w art. 196 Kpa oraz brakiem przepisu szczególnego wyłączającego ten typ spraw z zakresu kognicji NSA. Wśród różnych decyzji organów wojskowych wydawanych przez organy wojskowe na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. rozstrzygnięcia w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego należy uznać za typowe, a przy tym o fundamentalnym znaczeniu dla interesów określonego żołnierza zawodowego. Nic przy tym nie przemawia za tym, by właśnie w tych, często najważniejszych dla zainteresowanego sprawach, droga sądowa miała być zamknięta, natomiast mógłby się on procesować jedynie w sprawach mniej ważnych lub drugorzędnych.
Przedstawione wyżej rozumowanie prowadzi więc do wniosku, że zwolnienie ze służby żołnierza zawodowego może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu Kpa.
W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 par. 1 Kpc, w związku z art. 211 Kpa oraz art. 397 par. 2 Kpc, orzekł jak w sentencji.