Orzeczenie SN z 19 lipca 1991 r., III ARN 22/91

Sprawa

sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczych

Od orzeczenia

na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 1991 r. IV SA 1042/90 uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Teza

Podstawa do odmowy wydania pozwolenia na zabudowę zagrodową działki rolnej położonej poza obszarem zwartej zabudowy wsi nie tylko więc już wynika z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, lecz również z kategorycznego brzmienia przepisu prawa miejscowego wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej.

Sentencja

Sąd Najwyższy

Uzasadnienie

Jan S. zamieszkały w N.U. zwrócił się do Naczelnika Miasta i Gminy o wyrażenie zgody na zabudowanie budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi działki rolnej będącej jego własnością i na przekształcenie jej w działkę zagrodową. Podanie negatywnie zaopiniował dyrektor Zarządu Mazurskiego Parku Krajobrazowego, ponieważ działka jest położona w strefie ochronnej rzeki Krutyni na obszarze wspomnianego Parku. Negatywna była również opinia Wydziału Ochrony Środowiska, w Urzędzie Wojewódzkim, a pozytywnie zaopiniował wniosek strony Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego. Naczelnik Miasta i Gminy decyzją z 20 listopada 1989 r. odmówił wydania pozwolenia. Na skutek odwołania, decyzją z 22 stycznia 1990 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Wojewódzkiego w S., uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Decyzją z 16 marca 1990 r. Naczelnik Miasta i Gminy na podstawie szeregu opinii negatywnych odmówił pozwolenia na zabudowę gruntu. Decyzją organu odwoławczego z dnia 30 kwietnia 1990 r. uchylono również i tę decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 31 maja 1990 r. znów była odmowna, ze względu na konieczność ochrony terenu parku krajobrazowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z 24 lipca 1990 r., która to decyzja została przez Jana S. zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpoznaniu sprawy w dniu 7 stycznia 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z tejże daty uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu na to, że władcza ingerencja organu administracji w prawa i obowiązki jednostki może mieć miejsce tylko na podstawie prawnej o randze ustawy lub aktu wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej. Temu wymaganiu wprawdzie odpowiada plan zagospodarowania przestrzennego, jednakie w rozpoznawanej sprawie nie ma w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień mogących dawać podstawę do odmowy wydania pozwolenia na zamierzone zabudowanie działki rolnej, która to działka nie wchodzi w skład rezerwatu Krutynia. Takiej podstawy nie stanowi też przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, bo jego brzmienie nie wyklucza budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych na obszarze parków krajobrazowych.

Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 27 maja 1991 r. rewizję nadzwyczajną złożył Prokurator Generalny, zarzucając rażące naruszenie prawa w szczególności art. 73 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i o oddalenie skargi Jana S. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prokurator Generalny wskazuje na to, że wyrok zawiera niesłuszną ocenę decyzji administracyjnych jako ogólnikowych i pozbawionych odpowiednich ustaleń i ocen.

Sąd nie ustosunkował się do argumentów prawnych i merytorycznych kontrolowanych decyzji, co spowodowało naruszenie wspomnianych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona i powinna być uwzględniona w pełnym zakresie.

Zaskarżony wyrok formułuje w uzasadnieniu generalne stwierdzenia dotyczące podstaw prawnych władczej ingerencji administracyjnej w sferze praw i interesów jednostki, które są bardzo trafne i służą ochronie wartości ważnych pod względem prawnym i społecznym. W rozpoznanej sprawie, co uszło uwadze Sądu, ta reguła generalna co do konieczności legitymowania się konkretną podstawą prawną w postaci przepisu ustawowego lub wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej w przypadku ingerencji władczej w sferę praw i obowiązków jednostki, znajdowała w pełnym zakresie zastosowanie w dacie orzekania. Wprawdzie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego gminy można było potraktować jako nie dość szczegółowe i kategoryczne w odniesieniu do przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę na działce rolnej graniczącej z korytem rzeki Krutyni z uwagi na to, że zachowywały należną przepisom prawnym określoną abstrakcyjność, ale jednak mając na uwadze to, że generalne zakazy ustanowione w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ powinny być uwzględnione - zgodnie z art. 73 ust. 3 tejże ustawy, "w planach zagospodarowania przestrzennego i w decyzjach organów administracji państwowej, ustalających lokalizację oraz miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanych", sama ocena treści planu zagospodarowania przestrzennego nie powinna była określać stanowiska sądu. Wszystkie szczegółowe argumenty, i to liczne, zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, uznane przecież za zasadne przez organ drugiej instancji, powinny były być poddane dokładnej analizie i ocenie na równi z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 73 ust. 3 traktuje iunctim planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzję organów administracyjnych jako instrumenty wdrożenia ustawowych zakazów wymienionych w art. 73 ust. 1, na co wskazuje spójnik "i" postawiony w przepisie pomiędzy planem a decyzją dotyczącą inwestycji budowlanych.

W dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny istniały jednakże już dalsze bardzo szczegółowe zakazy wprowadzone na podstawie delegacji ustawowej. Otóż na podstawie przepisu art. 41 powoływanej już ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, wprost umocowującego do wprowadzenia przepisami prawa lokalnego zakazów lub nakazów koniecznych do ochrony terenów o walorach wypoczynkowych i krajobrazowych, Wojewoda S. rozporządzeniem nr 7/90 z 9 listopada 1990 r. w sprawie gospodarki przestrzennej w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego /Dziennik Urzędowy Województwa S. 1990 nr 26 poz. 263; numer opatrzony datą wydania: 6 grudnia 1990 r./ w par. 1 ust. 1 pkt 5 zakazał: "realizacji poza terenami zwartej zabudowy wsi nowego budownictwa zagrodowego /rolniczego/, jednorodzinnego i mieszkalno-pensjonatowego". Przepisy rozporządzenia nr 7/90 weszły w życie od dnia 1 stycznia 1991 r. /par. 3/. Podstawa do odmowy wydania pozwolenia na zabudowę zagrodową działki rolnej położonej poza obszarem zwartej zabudowy wsi nie tylko więc już wynika z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, lecz również z kategorycznego brzmienia przepisu prawa miejscowego wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej. Potwierdza to zarzut rażącego naruszenia prawa przez zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok.