Uzasadnienie
Orzeczeniem (...) Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 9 czerwca 1962 r. wywłaszczono nieruchomości stanowiące własność Zygmunta Kazimierza Ł. o łącznej powierzchni 10.031 m2 oraz nieruchomość Wincenta Ł. o powierzchni 16.241 m2. Wywłaszczenia dokonano na wnioski Polskiej Akademii Nauk-Zakład Genetyki Roślin w P., która w planie inwestycyjnym na lata 1961-1962 przewidywała budowę na terenie wywłaszczonym Instytutu Genetyki i Hodowli Roślin. Zaświadczenie Nr 21/58 Wojewódzkiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 20 marca 1958 r. stwierdza, że powyższa inwestycja została zlokalizowana na tym terenie. Część zaś jednej z działek została wywłaszczona pod projektowaną ulicę K. W 1972 r. Polska Akademia Nauk zrezygnowała z planów budowy Instytutu Genetyki i Hodowli Roślin i protokołem z dnia 15 czerwca 1972 r. przekazała grunty o powierzchni 6 ha przy ul. S. Instytutowi Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Ministerstwa Rolnictwa na cele budowy ośrodka badawczego tego Instytutu.
Zarząd Gospodarki Terenami decyzją (...) z dnia 14 maja 1973 r. orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania tych gruntów przez Zakład Genetyki Roślin PAN i przekazał je w użytkowanie na czas nieokreślony Instytutowi Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Ministerstwa Rolnictwa.
Zygmunt Ł. oraz następca prawny Wincentego Ł. wystąpili o zwrot obu wywłaszczonych nieruchomości, zbędnych ich zdaniem na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej.
Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją (...) z dnia 31 grudnia 1992 r. orzekł o zwrocie części działki (...) oraz części działek (...) i zobowiązał Zygmunta Ł. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 48.302.000 zł, stanowiącej zwaloryzowaną część odszkodowania za wywłaszczone w 1962 r. nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołały się obie strony. Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin kwestionował w odwołaniu niewyjaśnienie przez organy prowadzące postępowanie w kwestii wykorzystania spornych nieruchomości oraz celu wywłaszczenia, natomiast Zygmunt Ł. - wysokość kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa oraz nieuwzględnienie jego żądania zwrotu działki gruntu (...) przeznaczonej na drogę.
Wojewoda P. decyzją (...) z dnia 3 marca 1993 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda stwierdził m.in., że odwołanie Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z chwilą, gdy Zakład Genetyki Roślin Polskiej Akademii Nauk w P. zrezygnował z budowy Instytutu Genetyki i Hodowli Roślin, którego realizacją uzasadniono wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, to nieruchomość ta stała się zbędna na cele określone decyzją wywłaszczeniową i jako taka podlega zwrotowi byłemu właścicielowi. Przekazanie powyższej nieruchomości Instytutowi Hodowli i Aklimatyzacji Roślin na mocy odrębnej decyzji nie pozwala uznać, że Instytut jest następcą prawnym Zakładu Genetyki Roślin PAN w P., tej nieruchomości, a w konsekwencji nie można przyjąć, że Instytut wykorzystuje wchodzące w skład tej nieruchomości grunty zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda P. nie uwzględnił również odwołania Zygmunta Ł., ponieważ - zdaniem Wojewody - wysokość kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa została ustalona przez organ I instancji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a roszczenie zwrotu działki gruntu przeznaczonej na drogę zostanie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu.
Skarga Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w P. na powyższą decyzję Wojewody P. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 16 września 1993 r. (...). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił (...) twierdzeń strony skarżącej, iż przynależy jej status prawny sukcesora przejętych od Polskiej Akademii Nauk w P. nieruchomości, a także uznał, że wykorzystywanie przez skarżącego tych nieruchomości pod poletka doświadczalne nie jest zgodne z celem wywłaszczenia. Strona skarżąca będąca użytkownikiem przedmiotowych nieruchomości nie może powoływać się na następstwo prawne po PAN, ponieważ nabyła grunty w użytkowanie na mocy odrębnej decyzji administracyjnej. Rezygnacja PAN z tych nieruchomości wskutek uznania ich zbędności na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, wygaszenie przysługującego jej prawa użytkowania tych nieruchomości oraz przekazanie ich w użytkowanie stronie skarżącej pozwala stwierdzić, że nieruchomości te stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/. Ponadto - zdaniem Sądu - zmiana podmiotu użytkującego nieruchomość niezależnie od tego, czy sposób użytkowania jest podobny do działalności prowadzonej przez podmiot, na wniosek którego wywłaszczenie nastąpiło, nie ma już w świetle powołanego przepisu żadnego znaczenia.
Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył Minister Sprawiedliwości rewizją nadzwyczajną z dnia 7 marca 1994 r., w której zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie przepisów art. 207 par. 5 Kpa oraz art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 26 tej ustawy i art. 240 Kc i wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wnoszący rewizję nadzwyczajną nie kwestionuje trafności dokonanych przez organy administracji obu instancji i Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń w zakresie braku po stronie Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin sukcesji prawnej po Polskiej Akademii Nauk do wywłaszczonej nieruchomości, a także zbędności działek zwróconych byłemu właścicielowi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie została jednak - zdaniem rewidującego - rozpoznana i rozstrzygnięta w całościowym jej aspekcie, bowiem zarówno organy administracji, jak i Sąd nie rozważyły istniejącego w dniu orzekania statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem w tym dniu ani Skarb Państwa ani gmina nie władały tą nieruchomością, ponieważ z dołączonego do podania o wniesienie rewizji nadzwyczajnej poświadczenia skróconego odpisu księgi wieczystej (...) Sądu Rejonowego w Poznaniu wynika, że nieruchomości położone w P., obręb P., ul. (...), działki (...) na okres od dnia 10 grudnia 1991 r. do dnia 4 lutego 2090 r. oddane są w użytkowanie wieczyste Instytutowi Hodowli i Aklimatyzacji Roślin, Oddział P.-G. w P. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy, twierdzi Minister Sprawiedliwości, nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 240 Kc. Zdaniem rewidującego tej treści zarzut znajduje pełne oparcie w sentencji uchwał Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93 i z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zarzut skarżącego, że sprawa zwrotu przedmiotowych nieruchomości zbędnych na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nie została rozpoznana i rozstrzygnięta w aspekcie całościowym jest trafny. Organy administracji obu instancji i Naczelny Sąd Administracyjny ograniczyły się bowiem do rozpoznania tej sprawy pod kątem pozytywnej przesłanki zastosowania art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, zwanej dalej "ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Sąd Najwyższy podziela wyrażone w tym względzie zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stan faktyczny sprawy, w szczególności uznanie przez PAN zbędności wywłaszczonych działek na jej potrzeby i wygaszenie przysługującego jej prawa użytkowania tego gruntu oraz przekazanie go w użytkowanie Instytutowi Aklimatyzacji i Hodowli powoduje, że Instytut jest następcą prawnym po PAN do tego gruntu a wykorzystywanie go pod poletka doświadczalne jest zgodne z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd trafnie stwierdził, że zmiana podmiotu użytkującego nieruchomość niezależnie od tego, czy sposób użytkowania jest podobny do działalności prowadzonej przez podmiot, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, nie ma znaczenia prawnego w świetle przepisu art. 692 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Organ administracji rządowej orzekając o zwrocie nieruchomości na podstawie powyższego przepisu ustawy powinien brać pod uwagę nie tylko określoną w tym przepisie przesłankę zwrotu, lecz także obowiązany jest uwzględniać istniejący w dniu orzekania stan prawny i faktyczny nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne wydawanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93/, w szczególności zaś wtedy, gdy na nieruchomości tej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93/.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podziela poglądy prawne i kierunek argumentacji przedstawione w powołanych wyżej uchwałach Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. trafnie wskazano na istnienie luki prawnej w sferze wzajemnych powiązań między cywilnoprawną instytucją własności a administracyjnoprawną instytucją zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza na "brak synchronizacji między uprawnieniem właścicielskim Skarbu Państwa lub gminy do rozporządzania przedmiotem własności, a uprawnieniem poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcy do jej obligatoryjnego zwrotu i przywrócenia własności na jego wniosek w drodze administracyjnoprawnej, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...)". Po wywłaszczeniu nieruchomości dokonywano bowiem prawnego uregulowania warunków korzystania z tych nieruchomości, przez podmioty, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie. Nieruchomości te, stanowiące w praktyce własność Skarbu Państwa lub gminy, oddawano osobom prawnym i osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem albo w zarząd. Niektóre z tych nieruchomości na podstawie art. 2e ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/ stały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na takich gruntach, stały się własnością państwowych lub komunalnych osób prawnych. W tych sytuacjach Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomościami, a jeżeli stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wówczas ujawnia się konflikt między zasadą ochrony praw nabytych przez użytkownika wieczystego a zasadą ochrony prawa własności, przejawiającą się w ustanowionym w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązku zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi. Sąd Najwyższy w niniejszym składzie uznaje za słuszne stanowisko zajęte w tej kwestii przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powyższej uchwały, zgodnie z którym wtedy, gdy Skarb Państwa lub gmina nie włada nieruchomością, której jest właścicielem, "właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania odebrać gruntu lub budynków dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi choćby uznał, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...)". Za trafne należy uznać zapatrywanie wyrażone w tej uchwale, że decyzja taka w przypadku braku przesłanek do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego /art. 240 Kc i art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ "naruszałaby porządek prawny i byłaby trudna do pogodzenia z istniejącym na gruncie stanem prawnym oraz mogłaby stać się niewykonalna, co mogłoby podważyć zaufanie obywateli do prawa i Państwa oraz kolidować z zasadą praworządności". Ponadto należy mieć na uwadze, co podkreślono w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., że "przyjęcie, iż decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przenosi własność na poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych oznaczałoby, że prawo użytkowania wieczystego istniałoby na nieruchomości nie należącej do Skarbu Państwa ani też gminy, co jest niezgodne z istotą konstrukcji prawnej tego użytkowania przyjętą w kodeksie cywilnym. Użytkowania wieczystego nie można ustanowić na gruncie stanowiącym własność np. osoby fizycznej. Gdyby zaś taką ewentualność odrzucić i przyjąć założenie, że użytkowanie wieczyste gaśnie wraz z przejściem własności gruntu w następstwie decyzji o zwrocie nieruchomości, to założenie takie jest z kolei nie do pogodzenia ze sposobem uregulowania w przepisach wypadków, w których dochodzi do wygaśnięcia użytkowania wieczystego". Należy w związku z tym stwierdzić, że postanowienia art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zwalniają organów administracji publicznej orzekających o zwrocie nieruchomości zbędnej na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu byłemu właścicielowi z obowiązku szczególnie starannego i wnikliwego rozpoznania sprawy także w kontekście innych, mających zastosowanie w sprawie przepisów powyższej ustawy, w tym zwłaszcza art. 26 tej ustawy oraz art. 240 Kc. W tej sytuacji zarzut rażącego naruszenia art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 26 tej ustawy i art. 240 Kc przez powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za uzasadniony.
Z powyższej argumentacji wynika, że organ właściwy w sprawie zwrotu nieruchomości zbędnej na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu powinien rozpoznać sprawę nie tylko pod kątem przesłanek określonych w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, lecz także obowiązany jest ustalić, czy nieruchomości podlegającej zwrotowi nie oddano w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę, najem lub zarząd. W tym przypadku organ ten powinien zbadać, czy nie istnieją ustawowe przesłanki rozwiązania umowy użytkowania wieczystego lub stwierdzenia wygaśnięcia tego prawa lub prawa zarządu i użytkowania. Zgodnie bowiem z poglądem Sądu Najwyższego zawartym w uzasadnieniu uchwały z 22 grudnia 1993 r. w razie wystąpienia przesłanki z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na tym organie powinien spoczywać obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają nieruchomością podlegającą zwrotowi.
Z ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że część nieruchomości oznaczonej jako działki nr 774/5 i 774/8 na mocy decyzji z dnia 14 maja 1973 r. znajdowała się w użytkowaniu Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin na czas nieoznaczony, a od dnia 10 grudnia 1991 r. została oddana Instytutowi w użytkowanie wieczyste. Oznacza to, że w dniu orzekania o zwrocie tej części nieruchomości Zygmuntowi Ł., ani Skarb Państwa ani gmina nie władały tą nieruchomością, a zatem zgodnie z powołanymi wyżej uchwałami Sądu Najwyższego wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca podjęcie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Nie dotyczy to jednak tej części decyzji, w której orzeczono zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr 774/6, bowiem ani rewidujący ani skarżący nie kwestionuje zbędności tej działki na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej ani też nie podnosi zarzutu, że działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym, użytkowaniu lub zarządzie Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin lub innych osób prawnych, osób fizycznych lub jednostek nie posiadających osobowości prawnej.
W oświadczeniu pełnomocnika Zygmunta Ł. złożonym do protokołu zawarty jest m.in. zarzut, że Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin nabył grunty w użytkowanie wieczyste w sposób sprzeczny z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, a w konsekwencji decyzja o oddaniu tego gruntu w użytkowanie wieczyste na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu jest wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ i jako taka "z mocy samego prawa nieważna". Z decyzji takiej, jak twierdzi, nie można "wyciągnąć skutków prawnych" a w szczególności uznać, że decyzje organów administracji obu instancji i Naczelny Sąd Administracyjny naruszyły prawo w stopniu rażącym. Gdyby nawet założyć, że art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami zawiera zakaz oddawania określonych w nim gruntów m.in. w użytkowanie wieczyste, to decyzja wydana z naruszeniem tego przepisu wywołuje skutki prawne do czasu stwierdzenia jej nieważności w odrębnym postępowaniu. A zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości nie znajdowała się ona w użytkowaniu wieczystym Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin, skoro przed tym dniem nie stwierdzono nieważności tej decyzji.
Z przytoczonych względów i na podstawie art. 422 par. 2 Kpc Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.