Uzasadnienie
Umową użytkowania wieczystego z dnia 6 grudnia 1978 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego, poprzedzoną decyzją Naczelnika Miasta K. z dnia 12 września 1978 r., Skarb Państwa oddał Włodzimierzowi P. w użytkowanie wieczyste nieruchomość składającą się z działki budowlanej nr 754/1 o powierzchni 886 m2, przy czym użytkownik wieczysty zobowiązał się do rozpoczęcia na działce budowy domu mieszkalno-usługowego w ciągu 2 lat od zawarcia umowy z zastrzeżeniem, że w razie niedotrzymania tego zobowiązania Skarbowi Państwa przysługiwać będzie prawo rozwiązania umowy i odebrania terenu.
Decyzją z dnia 5 stycznia 1981 r. Naczelnik Miasta K. orzekł o rozwiązaniu wyżej wymienionej umowy i wygaśnięciu wieczystego użytkowania objętego nią terenu, uzasadniając tym, że użytkownik wieczysty nie dotrzymała obowiązku rozpoczęcia budowy w terminie 2 lat od daty zawarcia umowy. Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Włodzimierza P. Wojewoda Jeleniogórski decyzją z dnia 28 lutego 1981 r. utrzymał całkowicie w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi Włodzimierza P. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 września 1981 r. na podstawie art. 207 par. 1 pkt 3 Kpa, uchylił wyżej wymienione decyzje organów obu instancji.
W rewizji nadzwyczajnej, opartej na podstawie rażącego naruszenia przepisów art. 207 par. 2 pkt 4 Kpc, w związku z art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192/, Prokurator Generalny PRL wniósł o uchylenie ostatnio wymienionego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i o oddalenie skargi Włodzimierza P. na decyzję Wojewody Jeleniogórskiego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
- Rozważenia i rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim zagadnienie wstępne, sprowadzające się do pytania, czy dopuszczalna jest rewizja nadzwyczajna od wyroku sądu administracyjnego, uchylającego zaskarżoną decyzję bądź też zaskarżone decyzje administracyjne organów obu instancji.
Przepis art. 210 Kpc stanowi ogólnie, że rewizję nadzwyczajną można wnieść "od orzeczenia sądu administracyjnego ze skargi na decyzję". Jak wiadomo, orzeczenia sądu administracyjnego mogą mieć dwojaki charakter. Do pierwszej grupy należą między innymi orzeczenia oddalające skargę, uchylające zaskarżoną decyzję i umarzające postępowanie, stwierdzające nieważność zaskarżonej decyzji z prawem w sytuacji przewidzianej w art. 207 par. 4 Kpc, tj. takiej orzeczenia, które bezspornie kończą postępowanie. Natomiast do drugiej grupy należą orzeczenia uchylające zaskarżoną decyzję, w miarę potrzeby także decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji /art. 207 par. 1 Kpa/. Tego rodzaju orzeczenia kończą postępowanie sądowe, nie kończą natomiast sprawy administracyjnej, z przepisów bowiem art. 209, 213 i 215 par. 1 pkt 1 Kpa wynika jednoznacznie, że w następstwie uchylenia zaskarżonej /zaskarżonych/ decyzji właściwy organ administracji państwowej rozpatruje sprawę ponownie.
Unormowanie w art. 210 Kpc przedmiotu zaskarżenia rewizją nadzwyczajną różni się w sposób istotny od unormowań zamieszczonych w innych przepisach prawa. W szczególności w obu procedurach sądowych /art. 417 par. 1 Kpc, art. 463 par. 1 Kpc/ rewizja nadzwyczajna przysługuje od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie. Również według art. 112 ustawy z dnia 19 października 1972 r. o wynalazczości /Dz.U. nr 43 poz. 272/ rewizja nadzwyczajna może być wniesiona od prawomocnego orzeczenia Urzędu Patentowego lub Komisji Odwoławczej, kończącego postępowanie w sprawie. Unormowanie art. 275 Kp tym się różni od wyżej przytoczonych, że dopuszcza rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia komisji rozjemczej, komisji odwoławczej do spraw pracy oraz sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, nie zawiera natomiast, gdy chodzi o roszczenia tego sądu, wymagania, aby kończyło ono postępowanie w sprawie. Niemniej jednak Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 sierpnia 1976 r. V PZP 3/76 /OSNCP 1976 z. 12 poz. 235/ ustalił, że rewizja nadzwyczajna może być wniesiona tylko od takiego orzeczenia sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, które jest prawomocne i kończy postępowanie w sprawie.
Wymaga zatem rozważenia, czy odmienność regulacji prawnej w art. 210 Kpa jest zamierzona, mianowicie czy ten artykuł w sposób pełny i samodzielny reguluje przesłanki i podstawy zaskarżenia rewizją nadzwyczajną orzeczenia sądu administracyjnego. Wykładnia literalna, jak i systemowa prowadzi do udzielenia na te pytania odpowiedzi twierdzącej. Wprawdzie w myśl art. 211 Kpa przepisy kodeksu postępowania cywilnego mają odpowiednie zastosowanie, między innymi również do rewizji nadzwyczajnej, ale tylko w sprawach nie uregulowanych w dziale VI kodeksu postępowania administracyjnego, normującym zaskarżenie do sądu administracyjnego. Tymczasem zamieszczony w tym dziale art. 210 Kpa zawiera pełne unormowanie dopuszczalności rewizji nadzwyczajnej, określa bowiem podmioty uprawnione do jej wniesienia, orzeczenie podlegające zaskarżeniu /"od orzeczenia sądu administracyjnego ze skargi na decyzję"/ oraz podstawy zaskarżenia.
Charakterystyczne jest przy tym, że w art. 210 Kpa zarówno podmioty uprawnione do zaskarżenia rewizją nadzwyczajną, jak i podstawy zaskarżenia /rażące naruszenie prawa lub interesu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej/ zostały określone w sposób identyczny jak w art. 417 par. 1 zdanie pierwsze Kpc. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za tym, że art. 210 Kpa unormował kwestie objęte dyspozycją art. 417 par. 1 zdanie pierwsze Kpc w sposób samodzielny i zupełny, co wyłącza pomocnicze odpowiednie stosowanie tego przepisu do rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń sądu administracyjnego. Natomiast w razie braku odmiennej regulacji w dziale VI kodeksu postępowania administracyjnego do takich rewizji nadzwyczajnych mogą mieć odpowiednie zastosowanie dalsze przepisy art. 417, a więc zdanie drugie par. 1 i pozostałe paragrafy, jak również przepisy art. 418 i nast. Kpc.
Odmienność regulacji prawnej w przedstawionym wyżej zakresie znajduje uzasadnienie w swoistości postępowania administracyjnego, poddanego kontroli sądowej przez sąd administracyjny jako sąd szczególny.
Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i w postępowaniu karnym po uchyleniu przez wyższą instancję zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji w wyniku rozpoznania środka odwoławczego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania dalsze postępowanie toczy się przed sądem, którego orzeczenie uchylono, w tym samym trybie i między tymi samymi stronami. Wydane zaś w wyniku ponownego rozpoznania orzeczenie, w razie jego uprawomocnienia się, może być zaskarżone rewizją nadzwyczajną, jeżeli istnieją ku temu uzasadnione podstawy, i to niezależnie od tego, czy orzeczenie uprawomocniło się wskutek braku zaskarżenia w trybie zwykłym, czy też po wyczerpaniu zwykłego toku instancji. Nie stanowi przy tym przeszkody do zaskarżenia rewizją nadzwyczajną orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczność, że sąd orzekający był związany wskazaniami sądu rewizyjnego zamieszczonymi w wyroku uchylającym /art. 389 Kpc/.
Podobnie jak w sprawach określonych w kodeksie pracy, skoro w myśl art. 275 Kp rewizja nadzwyczajna przysługuje nie tylko od orzeczeń sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, lecz także wprost od prawomocnych orzeczeń komisji rozjemczej lub komisji odwoławczej do spraw pracy. Natomiast inaczej jest, gdy chodzi o sprawy z decyzji administracyjnych poddane - w zakresie legalności - kontroli sądu administracyjnego.
Po pierwsze w sprawach tych postępowanie sądowe, choć wiąże się z postępowaniem administracyjnym, stanowi fazę postępowania o tyle odrębną od postępowania administracyjnego, że cechuje je odmienność stron. O ile bowiem stronami postępowania administracyjnego, zarówno tego, w którym zapadła zaskarżona decyzja, jak i tego, które zostanie podjęte w następstwie wyroku uchylającego, są osoby określone w art. 28 i nast. Kpa, o tyle w postępowaniu przed sądem administracyjnym stroną przeciwną w stosunku do skarżącego jest organ administracji państwowej, który wydał decyzję. Po uchyleniu zaś zaskarżonej decyzji wspomniany organ w toku dalszego postępowania administracyjnego odzyskuje przymiot organu orzekającego.
Po drugie w przeciwieństwie do art. 275 Kp, dopuszczającego rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia komisji rozjemczej lub komisji odwoławczej, decyzja administracyjna nie podlega zaskarżeniu do Sądu Najwyższego w drodze rewizji nadzwyczajnej, stronom zaś postępowania administracyjnego /z wyjątkiem prokuratora/ skarga do sądu administracyjnego przysługuje po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym /art. 198 Kpc/. Praktyczną konsekwencją przytoczonego unormowania byłoby to, że w wypadku gdy uczestnikiem postępowania administracyjnego jest tylko jedna strona, na której korzyść zapadła decyzja administracyjna w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w którym organ administracji był związany oceną prawną wyrażoną w uchylającym orzeczeniu sądu administracyjnego, wzruszenie takiej decyzji nie byłoby możliwe bez uprzedniego wzruszenia wspomnianego orzeczenia sądu administracyjnego.
I te względy więc mogą być przytoczone dla uzasadnienia stanowiska, że z punktu widzenia dopuszczalności zaskarżenia rewizją nadzwyczajną przepisy art. 210 Kpa nie czynią rozróżnienia pomiędzy orzeczeniami sądu administracyjnego, które wyraźnie kończą postępowanie, a takimi orzeczeniami, których treścią jest uchylenie zaskarżonej decyzji, w następstwie tego zaś ponowne rozważenie sprawy przez organ administracji państwowej.
Dopuszczalność wniesienia rewizji nadzwyczajnej od orzeczenia sądu administracyjnego, uchylającego zaskarżoną decyzję /lub decyzje obu instancji administracyjnych/ stwarza tę niedogodność, że nie wyłącza możliwości zbiegu dwóch odrębnych postępowań, mianowicie postępowania wywołanego wniesieniem rewizji nadzwyczajnej od orzeczenia sądu administracyjnego oraz postępowania właściwego organu administracji państwowej prowadzonego w następstwie uchylenia przez sąd administracyjny poprzedniej decyzji, zwłaszcza że brak jest przepisu, który by regulował wzajemny stosunek tych dwóch postępowa, oraz określał ich kolejność. Jednakże ten tylko wzgląd nie może przemawiać za odmiennym rozwiązaniem zagadnienia dopuszczalności zaskarżenia rewizją nadzwyczajną orzeczenia sądu administracyjnego, uchylającego zaskarżoną decyzję, zwłaszcza gdy w wypadku wadliwego uchylenia, czego przecież w pojedynczych wypadkach nie można wykluczyć, rewizja nadzwyczajna staje się jedynym środkiem zapobiegającym związaniu organu administracji państwowej oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego /art. 209 Kpa/.
Poza tym ewentualnym komplikacjom, wynikającym ze wspomnianej możliwości zbiegu postępowań, mogą zapobiec różnego rodzaju środki proceduralne, jak choćby zawieszenie postępowania administracyjnego /art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/.
W wyniku powyższych rozważań Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że orzeczeniem sądu administracyjnego ze skargi na decyzję administracyjną, podlegającym zaskarżeniu rewizją nadzwyczajną na podstawie art. 210 Kpa, jest również takie orzeczenie, którym sąd administracyjny w myśl art. 207 par. 1 Kpa uchylił decyzję, a w miarę potrzeby także decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, w następstwie czego właściwy organ administracji państwowej rozpatruje sprawę ponownie.
- Przechodząc do zarzutów zamieszczonych w rewizji nadzwyczajnej należy zauważyć na wstępie, wszystkie przepisy dotyczące rozwiązania umowy o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste, zarówno ogólny przepis art. 240 Kc, jak i przepisy szczególne, mianowicie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /t.j. Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ stanowią, iż w razie niedotrzymania terminów przewidzianych do rozpoczęcia lub zakończenia budowy właściwy organ administracji państwowej "może" rozwiązać z nim umowę.
To sformułowanie oznacza z jednej strony, że w takim wypadku rozwiązanie umowy nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne, z drugiej zaś strony, że decyzję w przedmiocie rozwiązania umowy o oddanie terenu państwowego w wieczyste użytkowanie można zaliczyć do tzw. decyzji uznaniowych, charakteryzujących się tym, że od oceny organu administracyjnego zależy, czy w konkretnych warunkach zachodzi konieczność skorzystania z przewidzianej w normie prawnej możliwości rozwiązania umowy.
Zgodzić się trzeba w pełni z zapatrywaniem wyrażonym w rewizji nadzwyczajnej, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wkraczać w zastrzeżoną organowi administracji państwowej sferę celowości, jako nie mieszczącą się w granicach przysługującej temu Sądowi kontroli zgodności decyzji z prawem /art. 196 par. 1 Kpa/, a więc w granicach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie można natomiast podzielić wyrażonego w tej rewizji poglądu, jakoby Naczelny Sąd Administracyjny wkroczył w sferę uznania organu administracyjnego. Poglądowi temu przeczy treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd ograniczył się do wykazania niedostatków postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć znaczenie przy podejmowaniu decyzji uznaniowej.
Stanowisku temu sąd dał dostateczny wyraz, podnosząc, że przy rozważaniu wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy "być może nie doszłoby do odebrania skarżącemu działki budowlanej". W cytowanym sformułowaniu w żadnym razie nie można się dopatrzeć woli narzucenia organowi administracyjnemu sposobu rozstrzygnięcia sprawy, krępującego go przy wydawaniu następnej decyzji uznaniowej, lecz jedynie zalecenia, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ ten, zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, podjął właściwe kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Takie zalecenie w niczym nie będzie krępować organu administracyjnego w toku ponownego rozpatrywania sprawy w pojęciu samodzielnej decyzji opartej na ocenie całokształtu materiału sprawy.
Przytoczone wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego mieszczą się w granicach przysługującej mu kontroli legalności, z tego bowiem punktu widzenia spod kontroli sądowej nie jest wyłączona ocena prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego. W tym aspekcie nie można odmówić trafności zapatrywaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postępowanie administracyjne nie było wolne od wad. Nie wchodząc w szczegóły poruszone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy jednak zauważyć, że decyzja I instancji administracyjnej zapadła bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych. Organ I instancji bowiem dysponował jedynie notatką służbową o stanie przedmiotowej działki, pochodzącą sprzed pół roku. Druga notatka została sporządzona w dniu 7 stycznia 1981 r., a więc w dwa dni po wydaniu decyzji. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wzywające Włodzimierza P. do złożenia wyjaśnień, jednakże brak dowodu doręczenia nie daje pewności co do tego, czy dotarło ono do jego rąk, zwłaszcza że z jego twierdzenia zamieszczonego w odwołaniu do Wojewody Jeleniogórskiego wynika, iż w owym czasie był chory i przebywał w szpitalu.
W drugiej instancji administracyjnej przedmiotem ustosunkowania się organu orzekającego była kwestia braku ograniczników wyznaczających granicę działki, natomiast bez wyjaśnienia i rozważenia pozostały takie okoliczności objęte twierdzeniem odwołującego się, jak stopień przygotowania do rozpoczęcia budowy polegający na wycięciu drzew i dostarczeniu na teren budowy materiału budowlanego, w szczególności 76 ton kamienia granitowego.
W związku z podniesionym w rewizji nadzwyczajnej zarzutem, że Naczelny Sąd Administracyjny dał przewagę indywidualnemu interesowi Włodzimierza P. chociaż w interesie społecznym leży pilne zagospodarowanie działki zgodnie z jej przeznaczeniem, należy zauważyć, że - po pierwsze - oceny sprawy w tym aspekcie dokona organ administracji po należytym ustaleniu całokształtu sprawy zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, po drugie zaś - że według informacji udzielonych Sądowi Najwyższemu na rozprawie przez przedstawiciela Urzędu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze w tym czasie w związku ze zmianą planów zagospodarowania przestrzennego wstrzymano się z uzbrojeniem terenu.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia przytoczonych w rewizji nadzwyczajnej przepisów prawa /art. 210 Kpa/ i wobec tego na podstawie art. 211 Kpa w związku z art. 421 Kpc orzekł jak w sentencji.