- Sprawa
- sprawy ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Wydziału Przemysłu i Zatrudnienia Urzędu Wojewódzkiego (...) w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia szkolenia kursowego kierowców pojazdów silnikowych
- Od orzeczenia
- na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 4 maja 1990 r. SA/Lu 245/90 uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje NSA OZ w Lublinie do ponownego rozpoznania.
Teza
Reguła interpretacyjna, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, powinna być w zasadzie stosowana w razie kolizji aktów prawnych tego samego stopnia z punktu widzenia konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa.
Akt wykonawczy do ustawy, nawet jeśli został wydany w granicach jej upoważnienia, nie może być oczywiście sprzeczny z przepisami innej ustawy, zwłaszcza jeśli przepisy tej ustawy proklamują pewne zasady naczelne ustroju politycznego państwa lub kształtującego się w nim ładu gospodarczego.
Sentencja
Sąd Najwyższy
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 4 maja 1990 r. SA/Lu 245/90 oddalił skargę Zdzisława Ł. na decyzję Dyrektora Wydziału Przemysłu i Zatrudnienia Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia 7 lutego 1990 r. PZ-II-76520/Ż/90, utrzymującą w mocy decyzję organu administracyjnego I instancji o odmowie wpisu do rejestru działalności gospodarczej, prowadzonej przez osobę fizyczną, a polegającej na kursowym szkoleniu kierowców pojazdów mechanicznych i ciągnikowych.
Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że kursowe szkolenie kierowców pojazdów silnikowych nie może być prowadzone przez osoby fizyczne, albowiem par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych /Dz.U. nr 59 poz. 269 ze zm./, nie wymienia osób fizycznych w kategorii podmiotów prawa uprawnionych do prowadzenia tego rodzaju działalności usługowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane rozporządzenie ministrów komunikacji i spraw wewnętrznych jest aktem prawnym szczególnym w stosunku do ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/ i nie zostało przez nią uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że zaskarżona decyzja administracyjna wydana została na podstawie miarodajnych przepisów prawa i w związku z tym nie może być uchylona przez sąd administracyjny.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył w dniu 9 sierpnia 1990 r. rewizją nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi go decyzjami organów administracji szczególnej I i II instancji. Rewizja nadzwyczajna zarzuca kwestionowanym decyzjom organów administracji oraz wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 6 poz. 35/, oraz uznanie za kryterium rozstrzygnięcia przepisów w istocie nie obowiązujących wobec ich sprzeczności z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej, wynikającą z art. 6 Konstytucji RP i przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/. Rewizja nadzwyczajna prezentuje stanowisko, że sąd w razie stwierdzenia, że akt prawny niższej rangi niż ustawa, sprzeczny z normami Konstytucji RP lub wykraczający poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, nie powinien być stosowany. Akty prawne sprzeczne z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej i równości wszystkich podmiotów prawa w tym zakresie, utraciły z dniem 1 stycznia 1990 r. swe znaczenie prawne i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć podejmowanych zarówno przez organy administracji, jak i przez sądy.
W dniu 26 listopada 1990 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nadesłał do Sądu Najwyższego następujące dokumenty, mające bezpośredni związek z niniejszą sprawą:
1/ kopię rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Spraw Wewnętrznych z dnia 3 października 1990 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie kierowców pojazdów silnikowych. Rozporządzenie to nadaje nowe brzmienie par. 12 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. w tym znaczeniu, że szkolenie odbywa się w ośrodku kursowego szkolenia kierowców bez względu na status prawny tego ośrodka, tzn. bez względu na to, czy ośrodki te stanowią własność państwa, organów samorządu, spółek lub osób fizycznych. Z informacji udzielonej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 4 października 1990 r. nadesłane rozporządzenie podpisane przez obydwu zainteresowanych ministrów w dniu 3 października 1990 r. zostało skierowane do opublikowania w Dzienniku Ustaw RP;
2/ stanowisko prawne Prokuratora Generalnego RP wyrażone w jego piśmie do Trybunału Konstytucyjnego w związku z postępowaniem wszczętym przed tym Trybunałem dla zbadania "konstytucyjności" par. 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. /Dz.U. nr 59 poz. 269 ze zm./. Prokurator Generalny reprezentuje pogląd, że kwestionowany par. 14 tego rozporządzenia pozostaje w kolizji z art. 6 Konstytucji RP oraz z przepisami powołanych wyżej ustaw.
Sąd Najwyższy rozważył, co następuje
Sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w świetle tych przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną decyzji organów administracji I i II instancji oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1990 r. Oceniając z tego punktu widzenia zarzuty rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich, należy uznać je za uzasadnione.
Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji /Dz.U. nr 75 poz. 444/, dokonuje m.in. zmiany tytułu ustawy zasadniczej, w art. 6 proklamuje swobodę działalności gospodarczej, zastrzegając, że ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale określającym podstawy ustroju politycznego i gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi zatem normę o szczególnym znaczeniu zarówno w treści samej Konstytucji, jak i w stosunku do ustawodawstwa zwykłego. Omawiana tu zasada ustroju stanowi swego rodzaju zakończenie pewnego etapu zmian dokonywanych także w ustawodawstwie zwykłym, których celem miało być zagwarantowanie swobody prowadzenia działalności gospodarczej dla wszystkich na równych prawach. Wyrazem tych starań jest treść art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, który uznaje, że podejmowanie i prowadzenie działalności jest wolne i dozwolone na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Tylko przepisy rangi ustawy mogą ograniczyć tę swobodę. Przykładem dopuszczalnych ograniczeń może być zakaz nieuczciwej konkurencji w stosunku do działalności gospodarczej tych podmiotów, m.in. przez uczestnictwo w spółkach w charakterze wspólnika lub członka władz /ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. - Dz.U. nr 26 poz. 149/.
W reżimie prawnym ukształtowanym przez normy konstytucyjne i przepisy ustawodawstwa zwykłego, par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. /Dz.U. nr 59 poz. 269 ze zm./ należało uznać za nieobowiązujący. Nie mógł on być podstawą prawną rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracyjne nie tylko w roku 1990, ale także i w grudniu 1989 r., skoro pozostawał w oczywistej sprzeczności z zasadą swobody prowadzenia działalności usługowej równej dla wszystkich bez względu na charakter własności i zaliczenia do tzw. sektorów gospodarczych, tym bardziej że prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1983 nr 6 poz. 35/ nie ustanawia żadnych warunków co do cech lub właściwości, jakimi powinny wykazać się podmioty zajmujące się kursowym szkoleniem kierowców pojazdów silnikowych. Nie ma zatem żadnej sprzeczności między prawem o ruchu drogowym a przepisami ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.
Wbrew poglądowi prawnemu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis par. 14 omawianego tu rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. nie mógł być traktowany jako przepis szczególny w stosunku do ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o prowadzeniu działalności gospodarczej. Reguła interpretacyjna, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, powinna być w zasadzie stosowana w wypadku kolizji aktów prawnych tego samego stopnia z punktu widzenia konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Akt wykonawczy do ustawy nawet jeżeli wydany został w granicach jej upoważnienia nie może być oczywiście sprzeczny z przepisami innej ustawy, zwłaszcza jeżeli przepisy tej ustawy proklamują pewne zasady naczelne ustroju politycznego państwa lub kształtującego się w nim ładu gospodarczego.
Błędny jest zatem pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego o obowiązującym charakterze par. 14 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ sędziowie tego Sądu są w zakresie orzekania niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Zasada ta stanowiąca prawny fundament niezawisłości sędziowskiej w sądach państwowych wszystkich kategorii nakazywała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrującemu niniejszą sprawę stwierdzenie nieobowiązującego charakteru par. 14 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. i odrzucenie go jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w sentencji jego wyroku z dnia 4 maja 1990 r.
Kierując się tymi przesłankami, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 210 i art. 211 Kpa, w związku z art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - zaskarżony wyrok uchylił. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie także i drugiego wniosku rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich i uchylenia także poprzedzających zaskarżony wyrok NSA decyzji organów administracji państwowej. Zgodnie z ukształtowanym ostatnio orzecznictwem Sądu Najwyższego, nadzór judykacyjny tego Sądu nie obejmuje orzecznictwa sprawowanego przez organy administracji państwowej, które poddane zostało wyłącznie kontroli prawnej sądów administracyjnych.