Uzasadnienie
Lucjan K. wystąpił z wnioskiem z dnia 12 listopada 1992 r. do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej-Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa, za pośrednictwem Wielkopolskiego Banku Kredytowego, Oddział w K., o restrukturyzację zadłużenia w kwocie 450 mln zł + 150 mln zł odsetek z tytułu udzielonego kredytu na rozwój produkcji roślin ozdobnych i obsługi eksportowej kooperantów.
Nawiązując do pisma wnioskodawcy z dnia 26 listopada 1992 r., Dyrektor Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa pismem z dnia 27 listopada 1992 r. (...) powiadomił Wielkopolski Bank Kredytowy, Oddział w K., że Rada tego Funduszu na posiedzeniu w dniu 26 listopada 1992 r. podjęła decyzję, iż działalność w zakresie produkcji kwiaciarskiej mieści się w granicach działania Funduszu i wnioskodawca może występować o restrukturyzację zadłużenia.
Pismem z dnia 4 października 1993 r. (...) Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej powiadomiło Wielkopolski Bank Kredytowy S.A., że wniosek w sprawie wykupu wierzytelności Lucjana K. w wysokości 851.760.700 zł z tytułu kredytów zaciągniętych na produkcję kwiatów suchych uzyskał negatywną ocenę Biura Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa.
Na skutek tego Wielkopolski Bank Kredytowy S.A., Oddział w K. pismem z dnia 10 listopada 1993 r. powiadomił wnioskodawcę, że decyzją Biura Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa nie zakwalifikowano do restrukturyzacji zadłużenia, powstałego z tytułu kredytów, zaciągniętych na działalność kwiaciarską. Jednocześnie Bank w piśmie tym poinformował wnioskodawcę, że jego łączne zadłużenie przeterminowane na dzień 10 listopada 1993 r. wynosi kwotę 944.325.793 zł i wezwał wnioskodawcę do uregulowania w całości zadłużenia wraz z odsetkami od dnia 19 listopada 1993 r., pod rygorem wszczęcia postępowania windykacyjnego.
W związku z pismem z dnia 4 października 1993 r. Lucjan K. zwrócił się pismem z dnia 6 października 1993 r. do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o ponowne rozpoznanie sprawy (...).
Brak w sprawie danych do stwierdzenia, czy wniosek ten został rozstrzygnięty lub spowodował jakikolwiek skutek prawny. Dlatego na pismo z dnia 4 października 1993 r. (...) Biura Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa-Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Lucjan K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając, że pismo to zawiera dla niego negatywną decyzję. W skardze tej wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Biura Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa w piśmie z dnia 6 listopada 1993 r. wnosił o odrzucenie skargi twierdząc, że stanowisko zawarte w piśmie z dnia 4 października 1993 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż strony nie łączy stosunek publiczno- lub prywatnoprawny z tego względu, że Fundusz wykonuje swoje funkcje poprzez umowy-zlecenia zawierane z niektórymi bankami.
Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 10 grudnia 1993 r. w sprawie (...) odrzucił skargę. W uzasadnieniu postępowania stwierdził, że udzielenie pomocy w spłacie zadłużenia dokonywane jest na podstawie umów zawieranych przez Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z odpowiednim bankiem. W związku z tym podjęcie przez Ministra dyspozycji w przedmiocie dokonania wydatków z części ustawy budżetowej, obejmującej plan funduszu, jak i niepodjęcie takiej dyspozycji nie nosi znamion decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 Kpa. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 204 par. 1 Kpa.
Od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 1993 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił temu orzeczeniu rażące naruszenie prawa, a także naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej poprzez obrazę art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady zaufania obywateli do Państwa i prawa oraz prawa obywateli do sądu, art. 196 par. 1 Kpa w związku z art. 1 Kpa i art. 104 par. 1 i par. 2 Kpa oraz art. 204 par. 1 Kpa. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Z mocy art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim /t.j. Dz.U. 1992 nr 72 poz. 360/ ustawodawca przekazał z obowiązkowej rezerwy budżetowej określone środki pieniężne na Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa oraz upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad funkcjonowania tego Funduszu i innych źródeł jego zasilania. W myśl przepisu par. 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1992 r. w sprawie zasad funkcjonowania oraz źródeł zasilania Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa /Dz.U. nr 48 poz. 222/ środki Funduszu przeznacza się m.in. na pomoc w spłacie zadłużenia, polegającą na wydłużeniu okresu spłaty rat kapitału wraz z odsetkami na podstawie umów, zawieranych przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z bankami, w celu udzielenia za ich pośrednictwem kredytów, pożyczek i pomocy w spłacie odsetek od kredytów, udzielonych ze środków bankowych, a także sfinansowania skutków odroczeń spłaty rat kapitału i odsetek od kredytów, konwersji zadłużenia oraz zaniechania postępowania egzekucyjnego wobec kredytobiorców. Według par. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, dysponentem Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa jest Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zgodnie z par. 5a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1992 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad funkcjonowania oraz źródeł zasilania Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa /Dz.U. nr 75 poz. 371/, środki tego Funduszu w latach 1992 r. i 1993 r. mogą być przeznaczone na pomoc w spłacie kredytów zaciągniętych przez rolnicze podmioty gospodarcze, dotknięte suszą w 1992 r. Z kolei przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy budżetowej na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. /Dz.U. nr 50 poz. 229/ ustawodawca ustalił dotacje na uzupełnienie środków na restrukturyzację rolnictwa i jego otoczenia oraz upoważnił Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w porozumieniu z Ministrem Finansów, do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu udzielenia dotacji na restrukturyzację rolnictwa. Stosownie do przepisu par. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6 sierpnia 1992 r., w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na restrukturyzację rolnictwa i jego otoczenia oraz na częściowe sfinansowanie nakładów inwestycyjnych poniesionych w 1992 r. na zaopatrzenie wsi w wodę i poprawę gospodarki wodno-ściekowej /Dz.U. nr 66 poz. 335/, zasady udzielania pożyczek oraz kontroli ich wykorzystania określają umowy zawierane przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z bankami, a decyzje w sprawie przyznania pożyczek i dotacji podejmuje Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Powyższy tryb postępowania szczegółowo precyzuje "Informacja w sprawie zasad funkcjonowania Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa", wydana we wrześniu 1992 r., w formie resortowego aktu prawnego, przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Ust. 7 pkt 1 i 3 tej Informacji określa zasady dokumentacji wniosków o oddłużenie oraz udzielenie kredytu naprawczego i wymaga, aby podmiot ubiegający się o oddłużenie zwrócił się do banku, w którym jest zadłużony, z wnioskiem o restrukturyzację wierzytelności, zawierającym charakterystykę zadłużenia, obejmującą łączną kwotę i inne dane, według oznaczonego wzorca wniosku o restrukturyzację. Do wniosku tego powinien być dołączony przy kwocie zadłużenia przekraczającego 1 mld zł plan naprawczy, opracowany, według standardów uznawanych przez bank, przez Ośrodek Doradztwa Rolniczego lub firmę doradczo-konsultingową z jednoczesną charakterystyką wymaganych danych i opinią.
Następnie pkt 6 ust. 7 powyższej Informacji wymaga dołączenia do wniosku opinii komisji społecznych odpowiedniego szczebla.
Wymienione wyżej przepisy, określające szczególny tryb postępowania, nie zawierają przepisu odsyłającego, w zakresie nie uregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Jednakże z przedstawionej wyżej regulacji prawnej wynika, że w zakresie nie uregulowanym w przepisach szczególnych właściwy organ administracji państwowej powinien uzupełniająco stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, aby we właściwym trybie rozstrzygnąć skonkretyzowaną indywidualną sprawę administracyjną /art. 1 pkt 1 Kpa/. Wniosek o restrukturyzację zadłużenia, skierowany przez zainteresowaną stronę do właściwego organu administracji państwowej, zawierający żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny, powoduje bowiem, z mocy art. 61 Kpa, obowiązek tego organu podjęcia działania, wymagającego zastosowania norm materialnego prawa administracyjnego do ustalonego stanu faktycznego w formie decyzji, określonej normami procesowego prawa administracyjnego /art. 104 Kpa/.
Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie o żądaniu wniosku o restrukturyzację zadłużenia z tytułu udzielonego kredytu bankowego na rozwój produkcji rolnej, powodujące podjęcie dyspozycji państwowymi środkami pieniężnymi z Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa wymaga wydania przez właściwy naczelny organ administracji państwowej decyzji administracyjnej /par. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6 sierpnia 1992 r. w sprawie określenia zasad i trybu udzielenia dotacji na restrukturyzację rolnictwa i jego otoczenia oraz na częściowe sfinansowanie nakładów inwestycyjnych, poniesionych w 1992 r. na zaopatrzenie wsi w wodę i poprawę gospodarki ściekowej, Dz.U. nr 66 poz. 335 w związku z art. 104 par. 1 i 2 Kpa/. Decyzja taka, skutkująca przekazanie na rachunek banku kredytowego oznaczonej kwoty na pomoc w spłacie zadłużenia powinna odpowiadać wymaganiom, przewidzianym w art. 107 Kpa z tym uzupełnieniem, że może zawierać także inne składniki, określające terminy i istotne warunki w następstwie wykonania decyzji między Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z bankiem /par. 5a ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1992 r. i ust. 5 wymienionej wyżej Informacji z września 1992 r./.
Omawiana decyzja administracyjna powinna być, zgodnie z art. 109 par. 1 Kpa, doręczona stronom zainteresowanym. Ponadto należy według art. 16 par. 1 i art. 127 par. 1 Kpa uważać taką decyzję za ostateczną i podlegającą z mocy art. 16 par. 2 i art. 196 Kpa zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem.
Mając na uwadze powyższe stwierdzenia, należy następnie rozważyć, czy wniosek Lucjana K. z dnia 12 listopada 1992 r. o restrukturyzację zadłużenia z tytułu udzielonego kredytu bankowego na rozwój produkcji roślin ozdobnych i obsługi eksportowej kooperantów został prawidłowo załatwiony?
Z akt sprawy wynika, że, w odpowiedzi na wniosek, Lucjan K. otrzymał pismo z dnia 4 października 1993 r. (...) z Biura Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa - Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, podpisanej przez dyrektora tego Biura, zawierające zawiadomienie, że wniosek uzyskał negatywną ocenę i nie został zakwalifikowany do restrukturyzacji zadłużenia. W związku z treścią tego pisma powstaje do rozstrzygnięcia problem, czy pismo to z dnia 14 października 1992 r. nie spełniające wymagań co do formy prawnej decyzji administracyjnej ma znamiona rozstrzygnięcia co do istoty w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 104 par. 2 Kpa i czy może być uznany za decyzję administracyjną ze względu na zawarte w nim elementy istotne do zakwalifikowania go do kategorii decyzji?
Art. 107 par. 1 Kpa określa niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja. Przepis ten wymienia wśród nich między innymi: oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, z podaniem stanowiska służbowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. w sprawie SA 1163/81 /OSPiKA 1982 Nr 9-10 poz. 169/ wyrażono stanowisko, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 par. 1 Kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji".
Podobny pogląd wyrazili w doktrynie prawa Janusz Borkowski i Barbara Adamiak w publikacji pt. "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjnej", /Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 r., str. 271-272/ stwierdzający, że nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza do jej zakwalifikowania do kategorii decyzji, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów, przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki.
W późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia ono podstawowe i niezbędne warunki decyzji, wymienione w art. 107 par. 1 Kpa /por. wyrok z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 91; wyrok z dnia 8 lutego 1983 r., SA/Wr 559 - ONSA 1983 Nr 1 poz. 1/.
Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a ostatnio w postanowieniu z dnia 29 marca 1994 r. III ARN 12/94 /nie publikowanym/. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić, z punktu widzenia powyższych kryteriów, pismo Dyrektora Biura Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa z dnia 4 października 1993 r. Pismo to bowiem w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga negatywnie o prawach i obowiązkach Lucjana K. do restrukturyzacji zadłużenia z przeznaczonego na ten cel funduszu państwowego oraz wskazuje organ, od którego to pismo pochodzi, i adresata pisma, i datę.
Ponadto należy stwierdzić, że powyższe pismo podpisał działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej dyrektor, powołanego do załatwiania spraw o restrukturyzację zadłużenia Biura Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa-Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w imieniu właściwego organu administracji państwowej.
Pismo to zawiera więc uzewnętrznione oświadczenie woli kompetentnego organu administracyjnego, rozstrzygające jednostronnie władczo indywidualną sprawę konkretnie oznaczonej osoby, będącej podmiotem gospodarczym, podjętej w postępowaniu uregulowanym przez przepisy proceduralne w wyniku zastosowania materialnego prawa administracyjnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Mając na uwadze wymienione wyżej elementy treści omawianego pisma z dnia 4 października 1993 r. należy stwierdzić, że zawiera ono minimum wymagań formalnoprawnych, umożliwiających zaliczenie tego pisma do decyzji rozstrzygającej, co do istoty, sprawę indywidualną, podlegającą załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.
Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem odrzucającym skargę rażąco naruszył art. 104 par. 1 i 2 w związku z art. 1 par. 1 Kpa, a nadto art. 196 par. 1 i art. 204 par. 1 Kpa uznając, że podjęcie przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej dyspozycji z Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa nie nosi znamion decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 Kpa. Stanowisko to jest wyraźnie sprzeczne z par. 7 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6 sierpnia 1992 r., przewidującym podejmowanie przez ten naczelny organ administracji państwowej dyspozycji w sprawie udzielania dotacji na restrukturyzację rolnictwa w formie decyzji. Sprawy o restrukturyzację zadłużenia rolniczego są bowiem sprawami indywidualnymi publicznoprawnymi, których rozstrzygnięcie powoduje następstwa w sferze zewnętrznej administracji. Dlatego wymagają, zgodnie z cyt. wyżej par. 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 1992 r., podjęcia decyzji administracyjnej.
Nie chodzi tu bowiem o bezpośrednie dysponowanie przez naczelny organ administracji państwowej wprost dochodami i wydatkami z budżetu państwa, na określone cele, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./, nie stanowiące podstawy roszczeń bądź zobowiązań prawnych państwa wobec osób trzecich, bowiem ustawodawca utworzył i przekazał środki z budżetu na specjalny fundusz na cele restrukturyzacji rolnictwa, z przeznaczeniem m.in. na pomoc w spłacie kredytów zaciągniętych przez rolnicze podmioty gospodarcze, dotknięte suszą w 1992 r. /por. par. 5a ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1992 r./. Okoliczność zatem, że środki z Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa są wydatkowane w określonych co do wysokości granicach finansowych, według planu stanowiącego element ustawy budżetowej, jest w tym wypadku w ramach szczególnej regulacji prawnej bez znaczenia, jak również to, że następstwa pozytywnej decyzji, wymagającej podjęcia dyspozycji środkami pieniężnymi z wymienionego funduszu przeznaczonego na restrukturyzację zadłużenia indywidualnego podmiotu gospodarczego są realizowane w drodze umowy z bankiem, za pośrednictwem którego jest składany wniosek o restrukturyzację zadłużenia. Nie ma też znaczenia w sprawie fakt, że decyzje o restrukturyzacji zadłużenia są rozstrzygnięciami co do istoty sprawy o charakterze uznaniowym, bowiem także takie decyzje podlegają kontroli sądu administracyjnego.
W świetle powyższych rozważań okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, jak również zawarte w niej zarzuty. Zaskarżone postanowienie nie tylko rażąco narusza wskazane wyżej przepisy prawa, ale także interes Rzeczypospolitej Polskiej, uchybiając podstawowej zasadzie ustrojowej państwa prawnego, wynikającej z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej, to jest zasadzie prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd, którego to prawa pozbawia obywatela zaskarżone postanowienie.
Z tych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 422 par. 1 i art. 421 par. 2 Kpc orzekł, jak w sentencji.