Uzasadnienie
Decyzjami Wojewody K. z dnia 26 listopada 1991 r. (...) i z dnia 26 lutego 1992 r. (...) w sprawie naliczania opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych w 1991 r. ustalono należne od Zakładów Górniczo-Hutniczych "B." opłaty za wprowadzenie wód dołowych i ścieków bytowo-gospodarczych w III i IV kwartale 1991 r.
Rozpoznając sprawę na skutek odwołania Zakładów Górniczo-Hutniczych "B." od powyższych decyzji, Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa - decyzją z dnia 30 września 1992 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W związku z treścią odwołania Minister stwierdził, że rozporządzenie stanowiące podstawę prawną decyzji jest aktem wykonawczym do art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, a nie - jak twierdzi strona odwołująca się - do art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ponadto wyjaśnił, że intencją ustawodawcy było zróżnicowanie stawek opłat ze względu na szczególną ochronę wód powierzchniowych tam, gdzie ich zasoby są bardzo małe lub szczególnie zagrożone zanieczyszczeniami. W związku z tym zaskarżone opłaty zostały obliczone prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonawczymi do ustawy.
Na skutek skargi Zakładu Górniczo-Hutniczego "B." w B. na powyższą decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 30 września 1992 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 1993 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, poddał jednocześnie ocenie prawnej legalność unormowania, zawartego w par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 37 poz. 295 ze zm./, który stanowi, że "zakłady położone na obszarze województwa katowickiego ponoszą opłaty za ścieki dwukrotnie wyższe niż określone w par. 7". Zdaniem Sądu Administracyjnego przepis art. 56 ust. 2 prawa wodnego nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do generalnego różnicowania wysokości opłat według województw w nawiązaniu do stopnia zagrożenia środowiska, a w szczególności do wyodrębnienia województwa katowickiego i ustalenia dla zakładów znajdujących się na jego terenie wyższych opłat za ścieki niż dla zakładów z pozostałych województw. W związku z tym Sąd Administracyjny uznał, że ww. par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe i jest niezgodny z art. 56 ust. 2 Prawa wodnego oraz narusza art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzający, że wydawane na podstawie upoważnień ustawowych rozporządzenia powinny mieć charakter wykonawczy do ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny dopatruje się zgodności swojego stanowiska z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91. Z tego względu Sąd ten uznał, że podwyższenie stawek opłat nastąpiło na podstawie przepisu sprzecznego z prawem wodnym i Konstytucją RP. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa i o kosztach orzekł na podstawie art. 208 Kpa.
Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwości. W rewizji nadzwyczajnej zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. 1988 nr 37 poz. 295 ze zm./ w związku z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę na ostateczną decyzję administracyjną z powodu jej niezgodności z prawem, nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/. Z tego względu Sądowi Administracyjnemu przysługuje szeroki zakres kontroli podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z punktu widzenia jej zgodności z regulacją ustawową, którą jest związany /art. 62 Przepisów Konstytucyjnych/. W sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek Sądu Administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Uprawnienie takie przysługuje Sądowi Administracyjnemu niezależnie od kompetencji w tym przedmiocie Trybunału Konstytucyjnego, wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/. W sprawach, w których jest oczywista lub nie budząca poważniejszych wątpliwości niezgodność przepisu pozaustawowego z ustawą i nie istnieje potrzeba eliminacji z systemu prawnego niezgodnego z ustawą przepisu ze względu na jednostkowy charakter sprawy, Sąd Administracyjny może rozstrzygnąć sam problem zgodności prawa. W sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności prawa, od uznania składu Sądu Administracyjnego zależy, czy zwróci się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 25 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z ustawą w związku z toczącym się postępowaniem przed Sądem Administracyjnym. W niniejszej sprawie Sąd Administracyjny wybrał pierwsze rozwiązanie, podejmując się samodzielnego rozstrzygnięcia problemu zgodności par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. 1988 nr 37 poz. 295 ze zm./ z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91, podjętego - zdaniem Sądu Administracyjnego - w analogicznej sprawie, dotyczącej opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzenie w nim zmian. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawy dotyczące opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego pozostają w analogicznym związku z wprowadzeniem zanieczyszczeń do wód. Dlatego uznał, że wprowadzone w par. 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. terytorialne zróżnicowanie wysokości stawek opłaty za korzystanie z wód wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 56 ust. 2 Prawa wodnego i narusza art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Jednakże - zdaniem Sądu Najwyższego - z poglądem Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się. Jak to słusznie podnosi rewizja nadzwyczajna, krytykująca nieprawidłowe zastosowanie prostej analogii w sprawach, które ze względu na przedmiot istotnie różnią się i nie pozostają w (...) związku ze względu na to, że nie mają takich samych istotnych cech wspólnych. Problem zgodności z prawem przepisów, które Sąd Administracyjny uznał za niezgodne ze sobą, odmiennie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 sierpnia 1993 r. w sprawie U 1/93 wydanym później niż orzeczenie Sądu Administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 125 poz. 556/, mający identyczne brzmienie jak par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. 1988 nr 37 poz. 295 ze zm./, jest zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ i tym samym nie narusza art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, który zastąpił niewłaściwie wskazany przez Sąd Administracyjny art. 41 pkt 8 Konstytucji RP. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, że par. 8 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 cyt. przepisów konstytucyjnych, wbrew odmiennemu poglądowi wyrażonemu przez Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Sąd Najwyższy w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 1/93, uwzględniające całokształt aspektów prawnych, które powinny być wzięte pod rozwagę przy wykładni przepisu par. 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. i art. 56 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. W świetle tej wykładni nie może być przyjęte stanowisko Sądu Administracyjnego negujące uprawnienia Rady Ministrów do terytorialnego różnicowania stawek opłat za wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi przez podmioty gospodarcze, działające na określonym obszarze, w zależności od stopnia przyczynienia się do ekologicznego degradowania środowiska naturalnego na tym terenie. Zdaniem Sądu Najwyższego, w zawartym w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego upoważnieniu dla Rady Ministrów do ustalenia wysokości opłat za wprowadzenie ścieków do wód ziemi mieści się uprawnienie do terytorialnego różnicowania opłat, przeznaczonych na wydatki związane z usuwaniem zanieczyszczeń wód i ziemi oraz ochroną środowiska naturalnego. Ustalenie w par. 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów dwukrotnie wyższej stawki opłat za odprowadzone ścieki do wód i ziemi przez podmioty gospodarcze działające na terenie województwa katowickiego, od stawek określonych dla podmiotów gospodarczych, położonych na terenach pozostałych województw, znajduje podstawę prawną w delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego i w merytorycznych przesłankach różnicowania opłat, które winny być brane pod uwagę przy ustalaniu prawidłowej wykładni i sensu określonego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny zgodności pozaustawowej normy prawa z aktem ustawodawczym, nie uwzględnił istotnych przesłanek, które przemawiają za zasadnością terytorialnego zróżnicowania stawek opłat, stanowiących kompensatę strat powodowanych zniszczeniem środowiska naturalnego. W ocenie tej Sąd Administracyjny pominął stan znacznej degradacji środowiska naturalnego na terenie województwa katowickiego w porównaniu z innymi województwami, zakres przyczynienia się podmiotów gospodarczych do niszczenia środowiska naturalnego, wymagającego zwiększonych wydatków i obciążeń finansowych, niezbędnych na pokrycie kosztów przedsięwzięć koniecznych dla ochrony środowiska. W związku z tym należy uznać za zasadne obciążenie większymi opłatami, przeznaczonymi na Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, tych podmiotów na terenie województwa katowickiego, które intensywnie przyczyniają się do niszczenia środowiska na tym terenie, aby uzyskać zwiększone środki finansowe na nakłady przeznaczone na ochronę środowiska i odwrócenie degradacji ekologicznej województwa katowickiego. Powyższe względy przemawiają za bezzasadnością stanowiska Sądu Administracyjnego w zakresie uznania "nielegalności" przepisu par. 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.
Z powyższych wywodów wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny bezpodstawnie uznał, że przepis par. 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i jako "nielegalny" nie podlega zastosowaniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Na skutek tego zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok rażąco narusza prawo, tj. przepisy: par. 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów i art. 56 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 54 ust. 1 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, a nadto art. 67 ust. 2 Przepisów Konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
W tym świetle okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest w pełni uzasadniona i z mocy art. 422 par. 1 Kpc podlega uwzględnieniu. Wobec nierozpoznania przez Sąd Administracyjny istoty sprawy na właściwej podstawie prawnej, brak jest warunków do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i istnieje konieczność przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem wskazań, wynikających z powyższych wywodów prawnych.
Sąd Najwyższy oddalił wniosek strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania wywołanych rewizją nadzwyczajną, gdyż - jak to wyjaśnił już Sąd Najwyższy w uchwale połączonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie III PZP 8/92 /OSNCP 1973 z. 5 poz. 71/ - do postępowania z rewizji nadzwyczajnej nie mają zastosowania na podstawie art. 423 par. 1 Kpc przepisy o obowiązku zwrotu kosztów procesu stronie wygrywającej sprawę. Uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej nie stanowi nadto o wygraniu sprawy przez stronę zgłaszającą wniosek o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, tym bardziej że nie uwzględniono jej stanowiska zajętego w postępowaniu z rewizji nadzwyczajnej.
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.