Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Elżbiety D. na decyzję Wojewody (...) z dnia 18 października 1990 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.
Wyrok ten zapadł w sprawie, w której wcześniej Kierownik Rejonowego Biura Pracy w W. decyzją z dnia 19 września 1990 r. przyznał Elżbiecie D. zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia 16 stycznia do dnia 15 września 1990 r. w wysokości 120.000 zł. W związku z nowelizacją ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./, dokonaną przez ustawę z dnia 27 lipca 1990 r. /Dz.U. nr 56 poz. 323/, Elżbieta D. została poinformowana, że uprawnienie do zasiłku zachowuje do dnia 30 listopada 1990 r. Od decyzji organu I instancji Elżbieta D. złożyła odwołanie do Wojewódzkiego Biura Pracy w W., wnosząc o przyznanie wyższego zasiłku oraz o potraktowanie jej jako uprawnionej do niego także po dniu 30 listopada 1990 r.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 18 października 1990 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu zaznaczył, że Elżbieta D. stosunek pracy w ostatnim zakładzie pracy rozwiązała za porozumieniem stron z dniem 31 sierpnia 1985 r., jako bezrobotna /po upływie okresu urlopu wychowawczego/ zarejestrowała się dnia 8 sierpnia 1990 r., prawo do zasiłku nabyła w wysokości 120.000 zł i że zasiłek ten przysługuje jej tylko do dnia 30 listopada 1990 r. W uzasadnieniu stanowiska, że zasiłek Elżbiety D. przysługuje tylko do dnia 30 listopada 1990 r. Wojewoda powołał się na nowelizację dokonaną przez ustawę z dnia 27 lipca 1990 r., która wprowadziła, między innymi, nową redakcję art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu.
Decyzja Wojewody zaskarżona została przez Elżbietę D. do jej Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż jej zdaniem podstawą tej decyzji stała się błędna wykładnia art. 15 ustawy o zatrudnieniu /w brzmieniu po nowelizacji/. W swojej skardze wywodziła, że jest osobą po urlopie wychowawczym w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i w konsekwencji nie może mieć do niej zastosowania wymaganie pozostawania w stosunku pracy co najmniej w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania jej jako bezrobotnej. Zdaniem skarżącej, gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić szczególne ograniczenia, to wyraziłby je wprost w ustawie, tak jak to uczynił na przykład w odniesieniu do osób zwalnianych z zakładów karnych, które powinny rejestrować się jako bezrobotne w okresie 3 miesięcy po zwolnieniu. Jej zdaniem, osoby po urlopach wychowawczych zostały objęte ochroną państwa, wobec czego nie wyznaczono im terminu zarejestrowania się po zakończeniu urlopu wychowawczego.
W odpowiedzi na skargę dyrektor Wojewódzkiego Biura Pracy, z upoważnienia Wojewody (...), wniósł o jej oddalenie z tego powodu, że osoby po urlopach wychowawczych mogą korzystać z zasiłku dla bezrobotnych pomimo nieprzepracowania wymaganego okresu, jeżeli zarejestrowały się w rejonowym biurze pracy w ciągu 180 dni od ustania stosunku pracy i przyjął tym samym stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 sierpnia 1990 r. nr (...).
Poglądy te zostały podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który dokonał wykładni art. 15 ustawy o zatrudnieniu, kładąc nacisk na to, że odstępstwa od zasady wyrażonej w art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy /wymagającego, by w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania bezrobotny pozostawał w stosunku pracy co najmniej 180 dni lub podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres co najmniej 180 dni/ nie mają charakteru absolutnego. Z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika w sposób jakoby nie budzący wątpliwości, że osoby w nich wymienione, między innymi osoby po urlopach wychowawczych, są tylko zwolnione od spełnienia warunku pracy lub pozostawania w stosunku ubezpieczenia, natomiast spoczywa na nich obowiązek zarejestrowania się w biurze pracy. Osoby po urlopach wychowawczych obowiązek ten powinny wykonać przed upływem 180 dni od ustania zatrudnienia lub ubezpieczenia. W następstwie takiej wykładni art. 15 ustawy o zatrudnieniu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zasiłek z tytułu pozostawania bez pracy dla osób po urlopach wychowawczych może być przyznany, jeżeli zarejestrowały się one w rejonowym biurze pracy w okresie 180 dni od ustania stosunku pracy lub ubezpieczenia społecznego z innego tytułu i w konsekwencji uznał, że Elżbieta D. nie spełnia wymaganych warunków do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, i na tej podstawie skargę oddalił.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został zaskarżony w trybie rewizji nadzwyczajnej przez Ministra Sprawiedliwości, który zakwestionował zwłaszcza przyjętą przez NSA wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu, w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 27 lipca 1990 r. Minister Sprawiedliwości wywodzi się w rewizji nadzwyczajnej, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu stanowi, iż warunku określonego w art. 15 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do osób bezrobotnych będących po urlopach wychowawczych. Warunek określony w art. 15 ust. 1 pkt 2 - to wymaganie pozostawania w okresie ostatnich 12 miesięcy przed dniem zarejestrowania w stosunku pracy lub w stosunku ubezpieczenia społecznego z innego tytułu przez okres co najmniej 180 dni. Nie można zatem rozdzielić wymagania pozostawania w stosunku pracy lub ubezpieczenia społecznego z innego tytułu ani od okresu 12 miesięcy, ani od okresu 180 dni - jak zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną - bezpodstawnie uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, zwolnienie osób po urlopach wychowawczych z warunku określonego w art. 15 ust. 1 pkt 2 oznacza zwolnienie ze wszystkich elementów tego warunku. Dodatkowo wnoszący rewizję nadzwyczajną argumentuje, że wprowadzenie wymagania zarejestrowania się przez osoby po urlopach wychowawczych w okresie 180 dni od ustania stosunku pracy lub ubezpieczenia społecznego z innego tytułu, powoduje powrót do warunku określonego w art. 15 ust. 1 pkt 2 i w rezultacie wykładnia taka prowadzi do bezprzedmiotowości wyjątku z art. 15 ust. 2 pkt 6.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Za trafną należy uznać interpretację i argumentację zawartą w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej oraz w skardze Elżbiety D. Z analizy brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu nie wynika w szczególności, by istniały jakiekolwiek podstawy do przyjęcia poglądu, że wyłączenie wprowadzone w interesie osób /kobiet/ po urlopach wychowawczych miało dotyczyć jedynie niektórych elementów /warunków/ lub przesłanek ujętych w art. 15 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Wprawdzie w przepisie tym mowa jest o okresie pozostawania w tym czasie w stosunku pracy lub podleganiu ubezpieczeniu społecznemu /przez co najmniej 180 dni/, lecz warunki te ujęte są w przepisie jako integralna całość i w istocie stanowią jeden warunek /przesłankę/ nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a nie jakieś dwie odrębne przesłanki, które można dowolnie rozdzielać. Skoro więc wyłączenie dotyczy wymagania przewidzianego w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu, to jest oczywiste, że odnosi się ono do tak integralnie ujętego warunku. Wprowadzenie wymagania dokonania aktu rejestracji przed upływem 180 dni od ustania zatrudnienia jest więc zupełnie dowolne, na co dodatkowo wskazuje brak argumentacji prawnej na rzecz takiego stanowiska. Wątpliwe jest przy tym powoływanie się na okres 180 dni, który ma być jakoby wyrażony w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu, podczas gdy w przepisie tym jest przecież mowa o okresie 180 dni pozostawania w stosunku pracy, a przecież to nie to samo, co okres 180 dni poprzedzających datę zarejestrowania się danej osoby w biurze pracy. W ujęciu Sądu Administracyjnego sens swoistego przywileju z jakiego mają korzystać osoby po urlopach wychowawczych, ma polegać na tym, że nie wymaga się od nich "spełnienia warunku pracy" lub "pozostawania w stosunku ubezpieczenia", natomiast nie są one zwolnione od wymagania stosunkowo szybkiego /w ciągu 180 dni/ zarejestrowania się w charakterze osób bezrobotnych. Gdyby do tego miało się jednak ograniczać sens wyłączenia z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu, to korzyść, jaka stąd wypływałaby dla osób po urlopach wychowawczych, byłaby iluzoryczna, jeżeli zważyć, że z urlopu wychowawczego może skorzystać jedynie pracownica, która jest zatrudniona co najmniej 6 miesięcy /par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych - t.j. Dz.U. 1990 nr 76 poz. 454/, a ponadto - co ważniejsze - okres urlopu wychowawczego jest po prostu okresem pozostawania w stosunku pracy i tym samym z natury rzeczy liczy się do okresu 180 dni, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu.
Za odrzuceniem wykładni przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny przemawia też redakcja przepisu art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, który jest odpowiednikiem dawnego art. 15 ust. 2 pkt 6 uchylonej ustawy o zatrudnieniu i stanowi, że warunku określonego w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu nie stosuje się do bezrobotnych po urlopach wychowawczych, zarejestrowanych w okresie 6 miesięcy od dnia zakończenia urlopu wychowawczego. W przepisie tym wprowadzono warunek zarejestrowania się w okresie 6 miesięcy od dnia zakończenia urlopu wychowawczego, o czym nie było mowy w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu, i wobec tego nie można twierdzić, że warunek taki z tego ostatniego przepisu wynikał.
Wyłączenie przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ oznacza, że przewidziane w jej art. 15 ust. 1 pkt 2 wymaganie pozostawania w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w stosunku pracy co najmniej 180 dni lub podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu innej działalności przez okres co najmniej 180 dni nie dotyczy osób bezrobotnych po urlopach wychowawczych, i tym samym osoby te nabywają prawo do zasiłku dla bezrobotnych niezależnie od długotrwałości okresu, jaki upływa od momentu zakończenia urlopu wychowawczego do chwili zarejestrowania się ich w organie zatrudnienia.
Sąd Najwyższy podzielił pogląd wypowiedziany w rewizji nadzwyczajnej, że odmowa przyznania należnego z mocy ustawy zasiłku dla bezrobotnych nie daje się pogodzić z zawartą w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą państwa prawnego, realizującego zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd Najwyższy wziął również pod uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. /wyrok z dnia 4 stycznia 1991 r. II SA 878/90/ zapadają także wyroki oparte na diametralnie odmiennej interpretacji przepisów określających przesłanki nabywania prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez osoby po urlopach wychowawczych niż ta, która stała się podstawą zaskarżonego wyroku. Utrzymywanie się tego typu rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego godzi w powagę wymiaru sprawiedliwości, co w połączeniu ze stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok koliduje także z konstytucyjną zasadą państwa prawnego, realizującego zasady sprawiedliwości społecznej, pozwala stwierdzić, że w wyniku oddalenia skargi Elżbiety D. doszło do naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym upływ sześciomiesięcznego terminu przewidzianego w art. 421 par. 2 Kpc nie stanowił przeszkody do wydania wyroku uwzględniającego rewizję nadzwyczajną.
Mając na uwadze powyżej wskazane przepisy, racje przemawiające za przyjętą ich interpretacją oraz stan faktyczny sprawy Sąd Najwyższy, na podstawie art. 422 par. 1 Kpc, w związku z art. 211 Kpa, orzekł jak w sentencji.