Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 stycznia 1992 r. Prezydent Miasta O. odmówił, wnioskowi Włodzimierza S., ustalenia lokalizacji zespołu pawilonów handlowo-usługowych w rejonie skrzyżowania ulic: K. i L. w O., na działkach (...), ponieważ teren ten jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod urządzenia komunikacyjne /stacje obsługi "Polmozbyt" z parkingiem/. Decyzja została oparta na art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./.
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podniósł, że w tej samej sprawie lokalizacyjnej Wiceprezydent Miasta postanowieniem z 3 grudnia 1990 r. zawiesił postępowanie nie ze względu na niezgodność lokalizacji z planem przestrzennego zagospodarowania, lecz w przewidywaniu wydania nowej ustawy o gospodarce gruntami. Podniósł również, że działki, o które chodzi, nie zostały wykorzystane na cel określony w planie zagospodarowania oraz, że zaprojektowane przez niego pawilony są zgodne z założeniami planistycznymi.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym województwa b. decyzją z dnia 6 marca utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z uzasadnieniem, że jest ono zgodne z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 kwietnia 1990 r. opublikowaną w "Dzienniku Urzędowym" województwa B., (...) z dnia 29 czerwca 1990 r.
Wnioskodawca w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił, że Kolegium Odwoławcze nie rozstrzygnęło jeszcze jego zażalenia na decyzję organu I instancji z dnia 3 grudnia 1990 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie lokalizacji oraz powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia 8 stycznia 1992 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 12 sierpnia 1992 r. w sprawie (...) uchylił zaskarżoną decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa b. z dnia 6 marca 1992 r. (...) i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 8 stycznia 1992 r. (...). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, że inwestycja realizowana przez osobę fizyczną musi być poprzedzona decyzją lokalizacyjną, jeżeli jest to inwestycja produkcyjna, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej, usługowej i handlowej. Skoro więc pawilony, które wnioskodawca zamierza wykonać, mają służyć celom handlowo-usługowym, decyzja lokalizacyjna jest zbędna. Dlatego też - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - należało wyjaśnić, czy pismo skarżącego z dnia 20 października 1990 r. mogłoby otrzymać - z jego woli - charakter wniosku o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.
W dniu 21 października 1992 r. została wydana - z upoważnienia Prezydenta Miasta - ponowna odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej na budowę pawilonu handlowo-usługowego, o jaką wniósł wnioskodawca we wskazaniu lokalizacyjnym z dnia 23 sierpnia 1990 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Sejmiku Samorządowego województwa b. z dnia 1 grudnia 1992 r. (...). Rozpatrujący sprawę, wskutek skargi wnioskodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, wyrokiem z dnia 15 lipca 1993 r. (...), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd orzekający wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji ponownie rozstrzygającego sprawę wynika, że uznał on, iż pogląd Sądu Administracyjnego "oparty został na niewłaściwej interpretacji art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym (...)" i ponownie odmówił wydania decyzji lokalizacyjnej, z pominięciem art. 209 Kpa. Sąd podkreślił również, że skoro wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1992 r. (...) jest prawomocny i nie został wzruszony w trybie przewidzianym przepisami prawa procesowego, to wiąże on zarówno sąd w sprawie, jak i organy administracji państwowej.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że do chwili wydania ostatecznej decyzji objętej skargą nie zostało rozstrzygnięte zażalenie skarżącego z dnia 11 grudnia 1990 r. na postanowienie Wiceprezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 1990 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej dla lokalizacji zespołu czterech pawilonów handlowych (...), a "dopóki tego nie uczyniono, nie było możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy". Taka decyzja nie mogła zapaść, jeżeli postanowienie o zawieszeniu było prawomocne, a nie podjęto postępowania odrębnym postanowieniem. Przede wszystkim jednak wyjaśnienia wymagała kwestia, czy rzeczywiście zażalenie wnioskodawcy na postanowienie o zawieszeniu postępowania wpłynęło do organu I instancji w terminie, a jeżeli tak, to należało nadać mu bieg celem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.
Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej wnosił o uchylenie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 12 sierpnia 1992 r. (...) oraz z dnia 15 lipca 1993 r. (...) i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania zarzucając, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym oraz naruszeniu interesu Rzeczypospolitej Polskiej.
Rozpoznając sprawę Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona i Sąd Najwyższy w pełni podziela przytoczone w jej uzasadnieniu argumenty wskazujące, że zaskarżone wyroki zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie tej ustawy /Dz.U. nr 24 poz. 166/ poprzez błędną jego interpretację.
Art. 35 ust. 1 /obecnie art. 36/ ustawy o planowaniu przestrzennym w brzmieniu /Dz.U. 1984 nr 35 poz. 185/ stanowił, że: ustaleniu lokalizacji podlegają inwestycje jednostek gospodarki uspołecznionej oraz inwestycje przemysłowe, usługowe i handlowe realizowane przez inne jednostki organizacyjne, a także inwestycje kościołów innych związków wyznaniowych i ich osób prawnych. Ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. wprowadzono w tym przepisie zmianę poprzez nazwanie: inwestycji "przemysłowych" - "produkcyjnymi" oraz dodanie słów: "z wyłączeniem zabudowy zagrodowej". W jednolitym tekście tej ustawy, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 1989 nr 17 poz. 99, przepis ten oznaczony jako art. 36 ust. 1 otrzymał brzmienie: "Lokalizacja inwestycji jednostki gospodarki uspołecznionej oraz inwestycji produkcyjnej, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej, usługowej i handlowej, realizowanej przez inną jednostkę organizacyjną lub osobę fizyczną, a także inwestycji sakralnych i kościelnych, realizowanych przez kościoły lub inne związki wyznaniowe oraz ich osoby prawne (...)". Dokonana nowelizacja sprawiła, że brzmienie przepisu jest niejasne. Sąd Najwyższy w pełni podziela analizę treści tego przepisu dokonaną w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej. Prawidłowość tej wykładni, że obowiązkiem ustalenia lokalizacji objęte są inwestycje produkcyjne z wyłączeniem zabudowy zagrodowej, natomiast inwestycje usługowe i handlowe, realizowane m.in. przez osoby fizyczne również wymagają - w myśl omawianego przepisu - ustalenia lokalizacji, potwierdza dosłowne brzmienie zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 24 poz. 166/. Pkt 12 tej ustawy brzmi: "w art. 35 ust. 1 wyraz "przemysłowej" zastępuje się wyrazami "produkcyjnej", z wyłączeniem zabudowy zagrodowej". Zakończenie wprowadzonej zmiany średnikiem, a więc znakiem interpunkcji służącym do zaznaczenia odrębności członów zdania, oznacza oddzielenie części zdania zakończonej tym znakiem od pozostałych części składających się na wyliczenie. Pominięcie średnika w opublikowanym tekście jednolitym spowodowało trudności interpretacyjne całego przepisu.
Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 1993 r. SA/Ka 105/93 zwrócił uwagę na to, że w myśl art. 209 Kpa ocena wyrażona w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego wiąże w sprawie zarówno ten sąd jak i organ administracji państwowej. Organ administracji państwowej będący stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym był uprawniony do złożenia podania, do organu uprawnionego, o wniesienie rewizji nadzwyczajnej, natomiast zastosowana w niniejszej sprawie praktyka organu I instancji, polegająca na zignorowaniu art. 209 Kpa i wydaniu decyzji sprzecznej z treścią uzasadnienia prawomocnego wyroku, jest bezprawna i niedopuszczalna w państwie prawa.
Sąd Najwyższy podziela również pogląd wyrażony w rewizji nadzwyczajnej, że zaskarżone wyroki naruszają interes Rzeczypospolitej Polskiej, wynikający z celów gospodarki terenami i planowania przestrzennego, i z mocy powołanych przepisów oraz z mocy art. 211 Kpa w związku z art. 421 par. 2 i 422 par. 2 Kpc orzekł jak w sentencji wyroku.