Uzasadnienie
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w dniu 25 sierpnia 1993 r. rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 1993 r. (...) w sprawie ze skargi Andrzeja B. - "M stycznia " - spółka cywilna na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 16 sierpnia 1992 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wymiarze cła. Powyższemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie prawa przez:
- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym /art. 368 pkt 3 Kpc/ przez naruszenie zasad tego postępowania zawartych w art. 7, art. 9 Kpa i art. 16 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1 Kpa,
- sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału /art. 368 pkt 4 Kpc/, wnosząc w konsekwencji o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o stwierdzenie nieważności poprzedzającej go decyzji organu II instancji.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia 16 sierpnia 1992 r. nr (...) Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nieważność decyzji wydanej przez Dyrektora Urzędu Celnego w W. o wymiarze cła od sprowadzonego przez spółkę cywilną "M stycznia " z zagranicy oleju słonecznikowego oraz zarządził dokonanie przez Dyrektora Urzędu Celnego w trybie art. 23 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./ ponownego wymiaru cła według zgłoszenia celnego z dnia 27 grudnia 1991 r. nr (...), zgodnie z par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 1991 r. w sprawie ceł na towary przywożone z zagranicy /Dz.U. nr 67 poz. 288 i 289/.
W uzasadnieniu organ II instancji przyjął, że decyzją I instancji wymierzono cło, stosując nieprawidłowy kod CN 1512.19.91 ze stawką celną 10 proc., zamiast prawidłowego kodu CN 1512.19.91 ze stawką celną 30 proc.
Rozpatrując skargę na tę decyzję Prezesa GUC Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 1993 r. (...) skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do swojego - jak twierdzi rewidujący - bliżej nie określonego w uzasadnieniu, orzecznictwa według którego zastosowanie nieprawidłowej stawki celnej, a w konsekwencji wymierzenie i pobranie nieprawidłowego cła może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o wymiarze cła.
Zdaniem NSA, taryfa celna w odniesieniu do towaru celnego sprowadzonego przez skarżącą spółkę "M stycznia " nie była niejasna.
Rewidujący stwierdził jednak, że Sąd nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do tego, iż w zaskarżonej decyzji niewłaściwe /zdaniem organu celnego/ zastosowanie taryfy celnej było następstwem popełnionego błędu przez organ celny.
Jednocześnie NSA podzielił w zaskarżonym wyroku pogląd skarżącej się Spółki, że istotne zastrzeżenia z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego /art. 1 Konstytucji RP/ nasuwać musiałoby przerzucanie skutków majątkowych wadliwej działalności funkcjonariuszy celnych na podmioty dokonujące obrotu towarowego z zagranicą.
W związku z tym NSA przyznał, że w celu przeciwdziałania takiej praktyce obowiązujące prawo dopuszcza dochodzenie roszczeń materialnych przez stronę, która pokrzywdzona została działalnością organów administracji w myśl art. 160 par. 1 Kpa.
Wyrok powyższy, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, rażąco narusza prawo, a w szczególności zasady art. 7, art. 9 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Na poparcie powyższego stanowiska Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył następujące argumenty:
Jedną z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 par. 1 /zdanie 1/ zasada niewzruszalności decyzji administracyjnych, a zgodnie z art. 16 par. 1 /zdanie 2/ tegoż kodeksu uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego. Z wyjątkowego charakteru art. 16 par. 1 Kpa wynika, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wzruszające decyzje ostateczne, w tym zwłaszcza przepisy o nieważności, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w piśmiennictwie prawniczym.
Przy korzystaniu z przepisów pozwalających na wzruszenie ostatecznych decyzji powinny być przy tym - jak to orzekł NSA w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. /SA 1478/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 72/ - uwzględnione w prawnie dopuszczalnym zakresie prawa nabyte na jej podstawie w dobrej wierze. Jest to niezbędne m.in. także z punktu widzenia budowy zaufania obywatela do administracji.
Tymczasem - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - zaskarżony wyrok NSA opiera się właśnie na ekscesywnie rozszerzającej wykładni art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.
Świadczy o tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku, że nieprawidłowe zastosowanie przez organ celny przepisu /stawki celnej/ może być uznane za "rażące naruszenie prawa", dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Tego rodzaju pogląd, którego wyrazem jest zaskarżony wyrok, wydaje się być - zdaniem Rzecznika - ewidentnie niespójny z zasadą art. 1 Konstytucji RP utrzymanego w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., proklamujących zasadę państwa prawnego, z którą nie da się pogodzić przerzucanie na obywateli /strony/ skutków błędnego działania organów administracji.
Jak wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich, w przypadku skarżącego Główny Urząd Ceł po przeszło 8 miesiącach zmienił pierwotną decyzję organu I instancji. W konsekwencji skarżący poniósł olbrzymie straty /towar został sprzedany poniżej kosztów własnych/. Dodatkowo musiał dopłacić 100 mln zł. Skutki tej decyzji skarżący odczuwa do dzisiaj. W konsekwencji - firma uległa likwidacji.
Zgodnie z poglądem Rzecznika Praw Obywatelskich, przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa powinien służyć eliminowaniu z obrotu prawnego indywidualnych aktów administracji, których treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności. Jednakże zastosowanie tego przepisu do sytuacji, w której - jak to expressis verbis stwierdził organ II instancji - miała miejsce pomyłka funkcjonariusza, stanowi przykład nadużycia prawa poprzez zastosowanie normy prawnej do sytuacji, dla której nie została ona przewidziana. Takie zastosowanie prawa nie może być uznane w państwie prawnym za dopuszczalne i zasługujące na ochronę.
W myśl art. 7 Kpa, organy administracyjne obowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zgodnie zaś z art. 9 Kpa, organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz do czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Jeśli organ administracji zamiast skutecznie czuwać nad tym, aby strony tego postępowania nie poniosły szkody z powodu błędnego stosowania prawa sam, wskutek nieznajomości tego prawa, narusza je - to nie powinien skutków tego naruszenia przerzucać na strony postępowania.
Nietrafny - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - jak również pogląd wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza przerzucenia skutków majątkowych wadliwej działalności administracji na strony, skoro stronie może przysługiwać odszkodowanie w myśl art. 160 par. 1 Kpa.
Stosownie do art. 160 par. 1 Kpa, stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji uchybiającej art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, przysługuje odszkodowanie, ale tylko do wysokości straty rzeczywistej /damnum emergens, z wyłączeniem lucrum cessans/, co nie rekompensuje szkody w sposób zadowalający, zwłaszcza gdy przedmiotem decyzji jest danina publiczna, która wpływa na cenę sprzedaży kalkulowaną przez strony.
Jeżeli okaże się, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji płatnik daniny publicznej sprzedał rzecz poniżej kosztu własnego - przy czym wymagalność świadczenia publicznoprawnego jest obowiązkowa i podlega prawu publicznemu, a odszkodowanie może być dochodzone w długim czasie i w trybie kodeksu postępowania cywilnego - to wówczas szkody poniesione wskutek takiej decyzji o stwierdzeniu nieważności mogą być bardzo duże i nieodwracalne.
Wyrok NSA - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - "rozgrzesza" przy tym organ, który wydał wadliwą decyzję, a poszkodowaną taką decyzją stronę odsyła na żmudną drogę procesu odszkodowawczego przeciwko Skarbowi Państwa, co - w ocenie Rzecznika - staje się demoralizujące dla organu administracji celnej, który de facto nie ponosi odpowiedzialności za skutki swojej złej pracy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rzecznik Praw Obywatelskich oparł swą rewizję nadzwyczajną na zarzutach mających - w ocenie Sądu Najwyższego - fundamentalny charakter dla kierunków polskiego prawa administracyjnego, a także praktyki funkcjonowania polskich organów administracji. Zarzuty te można najogólniej usystematyzować w trzech płaszczyznach:
1/ zgodnie ze zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżony wyrok NSA opiera się na ekscesywnie rozszerzającej interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, odbiegającej od dotychczasowego stanowiska piśmiennictwa i orzecznictwa w tym zakresie;
2/ zgodnie ze zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżony wyrok NSA zmierza do przerzucenia całości skutków błędnego działania organów administracji na obywatela, negując w ten sposób oddziaływanie wskazanych w rewizji zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, a także konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działania organów administracji, zasady ochrony dobrej wiary stron postępowania administracyjnego oraz zakazu nadużywania władczej pozycji przez organ administracji prowadzącej do arbitralności /dowolności/ rozstrzygnięć;
3/ zgodnie ze zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżony wyrok NSA w sposób nieprawidłowy powołuje się na art. 160 Kpa, błędnie wywodząc, że przyznane w trybie tego przepisu odszkodowanie może rekompensować uszczerbek poniesiony przez wnioskodawcę.
Powyższe trzy grupy zarzutów, podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich - prowadzące do tezy, że zaskarżony wyrok NSA w istniejącej sytuacji faktycznej i prawnej może być oceniony jako rażąco naruszający prawo - będą przez Sąd Najwyższy rozważone w przyjętej wyżej kolejności.
Po pierwsze, należy zgodzić się ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, iż zaskarżony wyrok przyjmuje ekscesywną wykładnię art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Można zrozumieć powody, kierujące działaniami centralnego organu administracji państwowej /realizującego nie tylko prawo, ale i określoną politykę administracyjną, w której kwestie dochodów państwa zajmują ważne miejsce/, a więc Prezesa Głównego Urzędu Ceł, gdy powołuje się na wykładnię Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego /pismo z dnia 28 grudnia 1983 r. nr (...) - pisma tego brak jednak w aktach sprawy/, która - zgodnie z twierdzeniem Prezesa GUC - stwierdza, iż zastosowanie niewłaściwej pozycji taryfy celnej oraz stawki celnej (...) jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, powodującym nieważność decyzji. Nie dysponując tym pismem - powoływanym przez administrację celną jako rozstrzygający dowód na prawidłowość tego rodzaju interpretacji prawa - Sąd Najwyższy nie może zająć wobec niego stanowiska. Można jednak zauważyć, że w świetle licznych późniejszych orzeczeń NSA kategoryczność stwierdzenia zawartego w powyższym piśmie musiałaby zostać oceniona jako niewątpliwie ekscesywna; może to również wskazywać na łatwość, z jaką organy administracji posługują się tego rodzaju nieformalnymi oświadczeniami /czasami mogącą prowadzić nawet do nadużyć/ i zaleca ostrożność w ich wystawianiu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku NSA powyższe kategoryczne stanowisko in merito zostało zresztą złagodzone i zastąpione stwierdzeniem, iż zastosowanie nieprawidłowej stawki celnej "może być uznane" za rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o wymiarze cła.
Nie można jednak odmówić słuszności stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich, gdy zwraca on m.in. uwagę na dosyć zdawkowe powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku NSA na dotychczasowe orzecznictwo tego sądu i sugerowanie, iż w jego świetle zastosowanie niewłaściwej stawki celnej może być wprost uznane za równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym bowiem pojęcie "rażącego naruszenia prawa" traktowane jest ze znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący raczej zwężającą interpretację. Trudno by było raczej na jego tle bronić kategorycznego poglądu, że każdorazowe naruszenie jakichkolwiek przepisów /w tym wypadku: taryf celnych/ miałoby zawsze być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa, i to bez uwzględniania jakichkolwiek innych okoliczności sprawy. Nawet na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA w tym zakresie można raczej - zdaniem obecnego składu Sądu Najwyższego - bronić wręcz przeciwnego poglądu. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 21 października 1992 r. /V SA 86/92 i V SA 436-466/92/ sąd ten trafnie wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem zaś organu stwierdzającemu nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące. Wcześniej zaś, w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 1988 r. /III SA 981/88/, Sąd ten stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W wyroku zaś z dnia 27 maja 1988 r. /IV SA 22-28/88 i IV SA 187/88/ NSA stwierdził, iż rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Podobnie w wyroku z dnia 8 września 1987 r. /IV SA 417/87/ NSA wyraził pogląd, iż decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa powinna zawierać powoływanie konkretnych przepisów prawa i wyjaśnienie, na czym polegało ich rażące naruszenie. W wyroku z dnia 26 sierpnia 1987 r. /IV SA 929/86/ NSA uznał, że nawet oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającym warunkiem do uznania tego naruszenia za rażące. Różni się ono bowiem od zwykłego naruszenia prawa cechami, które powodują, iż nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podobnie w wyroku z dnia 6 września 1984 r. /II SA 737/84/ NSA stwierdził, że za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia oczywistość naruszenia, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Co więcej, już w wyroku z dnia 5 listopada 1981 r. /SA 301/81/ NSA ustalił, iż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji tylko ze względu na racje ekonomiczne lub gospodarcze samo stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmierzające w kierunku traktowania "rażącego naruszenia prawa" jako zjawiska o wyjątkowym charakterze i wymagającego - dla jego stwierdzenia - szczególnie wnikliwego postępowania, nie jest odosobnione w polskim orzecznictwie sądowym. Wskazać można w tym zakresie choćby na orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach cywilnych. Na przykład, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1972 r. /III CRN 471/71/, wydanego właśnie w takiej sprawie, stwierdzono wyraźnie, że nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z art. 368 Kpc z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 417 par. 1 Kpc. Podobnie w postanowieniu z dnia 8 listopada 1967 r. /III CRN 265/67/ wskazano, że nie można rozszerzać pojęcia naruszenia praworządności na każde naruszenie przepisów prawa, a w wyroku z dnia 22 października 1987 r. /III CRN 314/87/ - iż nie zachodzi rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór normy prawnej jako podstawy rozstrzygnięcia wskazuje m.in. na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego.
Przechodząc od oceny dotychczasowego orzecznictwa w zakresie treści pojęcia "rażącego naruszenia prawa" do odniesienia przyjętego rozumienia tegoż pojęcia bezpośrednio do sfery spraw dotyczących decyzji celnych należy zauważyć, iż także na tle dotychczasowego orzecznictwa w tej konkretnej dziedzinie zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich wyrok wyróżnia się swym dosyć bezwzględnym rygoryzmem.
Sąd Najwyższy skłonny jest raczej przychylić się do stanowiska zajętego w wyroku NSA z dnia 26 października 1992 r. /III SA 907/92/, w którym stwierdzono m.in., iż wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 par. 1 Kpa zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7, art. 8 i art. 77 par. 1 Kpa, a także wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji RP wskazanie o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego. Odnosząc powyższe założenia właśnie do postępowania w sprawach celnych, NSA w powyższym wyroku wskazał także, iż dla oceny, czy w konkretnej sprawie nastąpiło naruszenie prawa, i to w sposób "rażący", może mieć znaczenie, czy zaniżenie wymiaru cła wskutek zastosowania niewłaściwej stawki celnej było wynikiem błędu organu celnego, dysponującego obowiązującymi w tej kwestii przepisami.
Podobnie również z aprobatą obecny skład SN odnosi się do poglądu, wypowiedzianego przez NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 1992 r. /III SA 241/92/, również zresztą dotyczącym sprawy celnej, który brzmi następująco: "wśród szczegółowych zasad wynikających z koncepcji demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wymienia m.in. zasadę zaufania obywatela do prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa /TK 5/91/. Z pierwszej z tych zasad wynika m.in. niedopuszczalność zaskakiwania obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego stanu prawnego. Nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa jest z kolei wprowadzanie obywateli w błąd w wyniku składania przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedzi dotyczących przyszłego stanu prawnego, a następnie niedotrzymywanie tych zapowiedzi. Wszystko to jest szczególnie ważne w dziedzinie danin publicznych pobieranych w wyniku określonego zachowania się obywateli. Każdy bowiem uzależnia swoje zachowanie od tego, czy i jakie daniny publiczne będą od tego zachowania pobierane, a więc mówiąc inaczej - czy zachowanie takie będzie opłacalne". Szczególnie to ostatnie zdanie Sąd Najwyższy uważa za trafne i istotne; Naczelny Sąd Administracyjny jednak w niniejszej sprawie od powyższego stanowiska odstąpił i to - nad czym należy ubolewać - bez żadnego szczegółowego uzasadnienia. Tym bardziej, że nie jest to pogląd odosobniony zarówno w orzecznictwie NSA, jak i innych sądów. Sam NSA trafnie wskazuje na dosyć jednolite stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów państwa. Należy zatem wyraźnie stwierdzić, że podobnie kształtuje się w tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego. Można tu choćby przytoczyć pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 26 lipca 1991 r. /I PRN 34/91/, zgodnie z którym "zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem wyraża się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (...). W praworządnym państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty swych działań i zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować". Należy również powołać się na inne orzeczenie SN dotyczące podobnej sytuacji /I PA 5/92 z dnia 5 sierpnia 1992 r./, według którego "nie ma przeszkód ani ograniczeń do skorygowania praktyki czy wykładni prawa, którą stosujący prawo uznaje za niewłaściwą, jednakże powinno to następować pro futuro. W takich sytuacjach obowiązkiem właściwego organu jest rozpowszechnienie na ten temat informacji odpowiednio wcześniej wśród potencjalnie zainteresowanych tak, aby obywatele mogli kształtować swą sytuację w warunkach godziwego ryzyka prawnego, odpowiadającego wymaganiom rzetelności w stosunkach: obywatel - administracja w demokratycznym państwie prawnym". W orzeczeniu tym SN wyraził również pogląd, podzielany także przez obecny skład, iż "niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa, stanowiącą komponent zasady demokratycznego państwa prawa, jest, gdy organ administracji najprzód udziela zainteresowanemu informacji o stosowanej przez siebie praktyce stosowania prawa, a następnie wydaje decyzje o zgoła odmiennej treści". Podobny pogląd, dotyczący pozytywnego obowiązku administracji informowania stron o całokształcie okoliczności sprawy, szczególnie wtedy, gdy można stwierdzić, iż strona zamierza podjąć działania mogące w przyszłości przynieść niekorzystne dla niej skutki, wyrażony został w wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r. /III ARN 40/92/. I wreszcie, w cytowanym już wyroku z dnia 5 sierpnia 1992 r. /I PA 5/92/ Sąd Najwyższy wyraził bardziej ogólny pogląd, mogący mieć odniesienie także do niniejszej sprawy, stwierdzając: "Stosunki między jednostką a organem administracji reglamentującym jej sytuację w poważnym stopniu odeszły dziś od modelu, w którym wyłącznie legalność działania była brana pod uwagę przy ocenie prawidłowości i prawnej relewantności władczych działań administracji. Obecnie wymaga się, by działanie to było nie tylko legalne, ale i rzetelne, tj. wolne od arbitralności, dające się racjonalnie wyjaśnić okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, nie zawierające znamion szykany lub ekscesu /zarówno na rzecz, jak i przeciw zainteresowanemu/. Kierunek ten, niewątpliwie inspirowany rozwojem teorii praw człowieka, przejawia się w wielu konstrukcjach, ograniczających arbitralność /dowolność/ działań administracji wobec jednostki, nawet, gdy działania te skądinąd niewątpliwie mieszczą się w granicach swobody decydowania administracji".
W konsekwencji zatem Sąd Najwyższy w obecnym składzie nie mógłby podzielić poglądu wyrażonego w istocie rzeczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku NSA, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez decyzję celną może być wystarczająca tylko okoliczność, iż zastosowana została niewłaściwa taryfa celna. Przychyla się raczej do stanowiska wyrażonego w rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich, że podobny automatyzm należałoby uznać za sprzeczny z zasadami ogólnymi, wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, a także z fundamentalną zasadą państwa prawa oraz wynikającą z niej zasadą ochrony zaufania. W świetle stanu faktycznego sprawy /nie kwestionowanego przez strony/ skarżący - chcąc mieć pewność co do swej sytuacji prawnej - zwrócił się do właściwego organu o informację, uzyskał ją, a jej treść została następnie potwierdzona dwoma prawomocnymi decyzjami. Zmiana interpretacji w późniejszym terminie /łącznie z oceną, iż poprzednia interpretacja była wynikiem błędu funkcjonariusza celnego/ może być uznana - w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa TK, NSA i SN - w odniesieniu do skarżącego za ekscesywną i obciążającą pozostającą w dobrej wierze stronę wszystkimi skutkami powstałego wyłącznie po stronie administracji błędu. Nie da się to pogodzić z zasadami sprawiedliwości, proklamowanymi w Konstytucji RP. Zwrócić również można uwagę, na to, że w zbliżonym kierunku - to znaczy potrzeby ochrony obywatela pozostającego w dobrej wierze i mogącego działać w zaufaniu do prawidłowości działania organów administracji - orzekł ostatnio Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 listopada 1993 r. /III AZP 23/93/, stwierdzając, iż realizowanie inwestycji budowlanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa. Nie byłoby zatem zgodne z zasadami równości obywateli wobec prawa, by pozytywne skutki udowodnionego pozostawania w dobrej wierze i w chronionym przez Konstytucję RP zaufaniu do władz odnosić tylko do pewnego wybranego zakresu spraw administracyjnych, natomiast odmawiać ich w zakresie innych, tylko ze względu na odmienność przedmiotu. Na marginesie można tylko jeszcze zauważyć, że odmienne stanowisko mogłoby zostać uzasadnione założeniem, iż między funkcjonariuszem celnym a stroną mogłoby dojść do zmowy, w rezultacie której funkcjonariusz świadomie zastosował zaniżoną stawkę /wówczas zresztą właściwe byłoby sięgnięcie do instytucji wznowienia postępowania, przewidzianej art. 145 par. 1 pkt 2 Kpa/. Okoliczność taka jednak musiałaby zostać udowodniona i stwierdzona we właściwym trybie; w innym bowiem wypadku nawet "milczące" przyjmowanie podobnego założenia /z zastrzeżeniem sytuacji przewidzianych w art. 145 par. 2 i 3 Kpa/ samo stanowiłoby rażące naruszenie prawa i byłoby nie do przyjęcia w postępowaniu rządzącym się regułami praworządności. W niniejszej sprawie zresztą o podobnej sytuacji nie może być nawet mowy, gdyż Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się stwierdzenie, iż zastosowanie wadliwej taryfy celnej było rezultatem błędu funkcjonariusza. Naczelny Sąd Administracyjny zaś, twierdzenia tego nie podał w wątpliwość. Skoro zaś tak, to nie ma jakiegokolwiek faktycznego uzasadnienia dla szczególnego /w świetle dotychczasowego orzecznictwa/ rygoryzmu przyjętego przez NSA w stosunku do sytuacji, jaka powstała w tej właśnie sprawie.
Następna wreszcie przyczyna, decydująca o konieczności uwzględnienia rewizji nadzwyczajnej, wiąże się z kwestiami odszkodowania na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 Kpa.
Konieczność rekompensowania uszczerbków majątkowych spowodowanych przez administrację jest jedną z nie kwestionowanych konsekwencji państwa prawa, jakkolwiek nie zawsze i nie wszędzie zakres i system reżimów kompensacyjnych jest jednakowo rozwinięty. Zasady państwa prawa wymagają bowiem, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów, a nawet celowych, bo podjętych w interesie ogólnym, lecz szkodzących jednostce działań administracji, nie było przerzucane tylko na tę jednostkę, zwłaszcza gdy po jej stronie nie można dopatrzeć się naganności postępowania.
Dlatego zgodzić się należy z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w niniejszej sprawie, gdy twierdzi on, że "istotne zastrzeżenia z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 1 Konstytucji RP/ nasuwać musiałoby przerzucanie skutków majątkowych wadliwej działalności funkcjonariuszy celnych na podmioty dokonujące obrotu towarowego z zagranicą". W dalszym ciągu NSA trafnie też wywodzi, że "w celu przeciwdziałania takiej praktyce obowiązujące prawo dopuszcza możliwość dochodzenia roszczeń materialnych przez stronę, która pokrzywdzona została działalnością organów administracji". Te słuszne stwierdzenia wymagają rozwinięcia zarówno w płaszczyźnie ogólnej, jak i związanej z okolicznościami konkretnej sprawy.
Problemem niniejszej sprawy jest to, że w momencie orzekania przez NSA istniała już ostateczna decyzja GUC /z dnia 8 listopada 1992 r. nr (...) znajdująca się w aktach sprawy oznaczonej tą samą sygnaturą i prowadzonych przez GUC/, odmawiająca skarżącemu odszkodowania, nie powołująca - nawiasem mówiąc - właściwej prawnej podstawy odmowy. W tej sytuacji trafny co do zasady pogląd NSA w kwestii funkcji odpowiedzialności odszkodowawczej, jako instrumentu chroniącego obywatela przed ryzykiem błędów działania administracji, zawisł w tym konkretnym wypadku w próżni.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrujący sprawę zgodności z prawem uchylenia decyzji o wymiarze należności celnych, nie jest organem właściwym do kontroli decyzji odszkodowawczej, wydanej - formalnie rzecz biorąc - w innym postępowaniu i podlegającej kontroli sądu powszechnego; dlatego nie mógł wspomnianej decyzji poddać własnej kontroli. Jednakże w tej sytuacji zawarcie w orzeczeniu NSA uwag /niewątpliwie trafnych in abstracto/, dotyczących w ogólności możliwości odszkodowawczych przysługujących stronie, a mających zrównoważyć konsekwencje odmowy zadośćuczynienia jej skardze, w kwestii prawidłowości uchylenia pierwotnej decyzji celnej, nie mogło oczywiście wywrzeć pożądanego - także z ogólnego punktu widzenia - rezultatu.
Wskazać przy tym należy, że pogląd prawny wyrażony w powołanej decyzji GUC odmawiającej odszkodowania odbiega od tego, co przyjmuje się za standard a nie wzbudzającej w tych kwestiach wątpliwości literaturze i communis opinio na tle wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozbieżność ta istnieje w stopniu nasuwającym konieczność uwagi, iż jeżeli taka jest powszechna praktyka rozumienia i stosowania tych przepisów przez GUC, to wspomniane przepisy odszkodowawcze /art. 160 Kpa/ w ogóle w praktyce nie mogą pełnić funkcji uniemożliwiającej przerzucanie ryzyka wadliwości działań aparatu celnego na obywateli i stają się zaprzeczeniem takiej funkcji. Wiąże się to ze sposobem, w jaki GUC rozumie pojęcie szkody podlegającej naprawieniu w trybie art. 160 Kpa. Ten właśnie wzgląd przemawia za poświęceniem tej kwestii kilku uwag.
Zgodnie z art. 160 Kpa, każdej osobie /także stronie - adresatowi decyzji uchylanej lub uchylającej z powodu niezgodności z art. 156 Kpa/ służy roszczenie o odszkodowanie w granicach szkody rzeczywistej /damnum emergens, a więc z wyłączeniem ewentualnego spodziewanego zysku/. Negatywną przesłanką mogącą zniweczyć to roszczenie jest okoliczność, że poszkodowany "ponosi winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie" /a więc np. za zastosowanie wobec niego niewłaściwej stawki celnej, albo niewłaściwej pozycji taryfy, poprzez wprowadzenie funkcjonariuszy w błąd, dopuszczenie się przekupstwa itp./. Inne błędy /błędy zawinione i niezawinione, lecz spowodowane przez funkcjonariuszy, błędy spowodowane, lecz niezawinione przez stronę/ popełnione przy wydawaniu decyzji, która następnie została uchylona w trybie art. 156 Kpa, nieuchronnie muszą powodować skutki odszkodowawcze w granicach szkody rzeczywistej. Dlatego w każdym postępowaniu toczącym się na podstawie art. 160 Kpa musi być ustalona /i to nie gołosłownie podana/ przyczyna wadliwości decyzji uchylanej z powodu jej nieważności. Tym zresztą się m.in. różni postępowanie o uchylenie decyzji na podstawie art. 156 Kpa /gdzie przyczyna wadliwości jest obojętna, wystarczy jej stwierdzenie i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia winnego spowodowania wadliwości/ i postępowanie o odszkodowanie, o którym mowa w art. 160 par. 4 Kpa.
Szkoda rzeczywista, do której ogranicza się odszkodowanie na tle art. 160 Kpa, wyraża się - zgodnie z powszechnym przekonaniem przedstawicieli polskiego piśmiennictwa - w różnicy, wynikającej z porównania sytuacji majątkowej poszkodowanego w momencie przed wyrządzeniem szkody /w tym wypadku okres przed wydaniem decyzji uchylającej pierwotną decyzję uznaną za nieważną na podstawie art. 156 Kpa, z uwagi na zastosowanie niewłaściwej stawki celnej/ z sytuacją następującą po tym wydarzeniu /a więc po wydaniu decyzji uchylającej/. Decyzja uchylająca decyzję pierwotną nie musi być wykonana /nowa należność celna zapłacona/, aby można było przyjąć istnienie uszczerbku uzasadniającego odszkodowanie /por. A. Zieliński /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, str. 242, teza 3, ust. 2/. Sytuacja, jaka następuje w wyniku prawidłowego stosowania art. 160 Kpa, czyni po prostu "nieopłacalnym", rozumując w kategoriach czysto rachunkowych, z punktu widzenia interesów fiskusa, uchylanie decyzji obarczonych wadliwością z art. 156 Kpa, jeżeli tylko strona - adresat decyzji nie spowodował sam w zawiniony sposób wadliwości stanowiącej podstawę uchylenia. To bowiem, co fiskus zyska na uchyleniu decyzji pierwotnej /opiewającej na kwotę niższą/ i wydaniu decyzji prawidłowej /kwota wyższa/, jednocześnie straci, musząc jednocześnie zrekompensować stronie doznany w ten sposób uszczerbek, poprzez wypłatę odszkodowania. Ta właśnie prawidłowość stosowania art. 160 Kpa najwyraźniej umyka uwadze administracji celnej; nie jest bowiem jasne, z jakich przyczyn odszkodowania wyrażające się w różnicy między majątkiem strony w momencie przed uchyleniem decyzji i po jej uchyleniu z przyczyn wskazanych w art. 156 Kpa /kiedy to z jednej strony powstaje materialnoprawny obowiązek wyrównania niedoboru celnego, a z drugiej, w tej samej pozycji rachunkowej, rzeczywista strata/ GUC uznaje za odpowiednik "utraconego zysku". "Utracony zysk", nie podlegający rekompensacie, to konieczność zaangażowania środków finansowych na zapłatę powtórnie wymierzonego cła /co musi nastąpić bez względu na wynik ewentualnej, przyszłej i niepewnej co do skutków, jak widać w konkretnym wypadku, sprawy odszkodowawczej/ i utrata w związku z tym możliwości ich innego, korzystnego gospodarczo sfruktyfikowania. Oczywiście, tego rodzaju szkoda, jako utracony zysk, nie podlega naprawieniu na tle art. 160 Kpa.
Prawdą jest, że z tytułu "niedopłacenia cła" poszkodowany jest Skarb Państwa; jednakże z powodu uchylenia pierwotnej decyzji celnej - jako nieważnej na podstawie art. 156 Kpa - poszkodowany jest też adresat decyzji. I obie te pozycje się równoważą. Byłoby inaczej, gdyby zostało wykazane, że przyczyną zastosowania niewłaściwej stawki było działanie /zawinione - argument z art. 160 Kpa/ strony. Jednakże kwestia ta jest przedmiotem nie wyjaśnionej w sprawie kontrowersji co do faktów. Wnioskodawca konsekwentnie we wszystkich stadiach sprawy podaje, że dwukrotnie zasięgał informacji co do tego, jaka stawka celna w jego wypadku obowiązuje /UC W.-P. i Informacja GUC/ i w obu wypadkach uzyskał identyczną odpowiedź, opiewającą na stawkę niższą niż zastosowana w uchylonej następnie decyzji. Jeżeli tak, to trzeba byłoby wykazać /postępowanie w tym kierunku nie było prowadzone przez administrację celną w żadnym stadium postępowania/, że albo fakt ten nie miał miejsca, albo że mimo jego istnienia, wnioskodawca działał w sposób zasługujący na zarzut /np. zmowa/. Bez stosownego postępowania dowodowego nie można przyjąć, iż wszystkie konsekwencje wadliwego zastosowania stawki celnej, także w zakresie odszkodowawczym, obciążają stronę. Jest to wniosek generalny dotyczący wszystkich postępowań administracji celnej na tle stosowania art. 160 Kpa, a także postępowań na tle zastosowania niewłaściwej stawki celnej, czy pozycji taryfy, jeżeli z tymi postępowaniami wiąże się sprawa odszkodowania za skutki uchylenia pierwotnej decyzji celnej jako nieważnej.
Na marginesie należy zwrócić uwagę, że niezależnie od możliwości wynikających na tle art. 160 Kpa, można byłoby też rozważać, czy stronie, która poniosła uszczerbek na skutek udzielenia błędnej informacji lub pouczenia przez funkcjonariusza państwowego, przysługuje - na zasadach ogólnych dotyczących odpowiedzialności deliktowej - odpowiedzialność odszkodowawcza, oparta na art. 415 i nast. Kc, ze wszystkimi jednak konsekwencjami w zakresie dowodowym.
Takie więc są konkretne prawne przyczyny, przemawiające - w przekonaniu obecnego składu Sądu Najwyższego - za zakwestionowaniem stanowiska wyrażonego in merito przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na tle tej sprawy można jednak wypowiedzieć jeszcze pewne ogólne uwagi dotyczące zadań i obowiązków sądów, kontrolujących zgodność z prawem decyzji administracyjnych w warunkach demokratycznego państwa prawa, z której to zasady wynika także - rozumiana tu w sposób funkcjonalny - zasada podziału władz, traktowana jako jeden z fundamentów praworządności w funkcjonowaniu państwa. Nie może ona jednak być rozumiana tylko i wyłącznie w formalny sposób /podział władz jako podział zadań i kompetencji między instytucje państwa/. Z tej zasady wynika także m.in. obowiązek kontrolowania przez niezawisłe sądy - różnych typów i rodzajów - sposobu i metod stosowania prawa przez organy rządowe i administracyjne. Dokonując tej kontroli sędziowie - podporządkowani tylko ustawom - biorą pod uwagę przede wszystkim zgodność działań kontrolowanych organów z prawem, nie zaś celowość i skuteczność ich działań. Gdyby bowiem tak być miało, prowadziłoby to wprost właśnie do zacierania się fundamentalnej zasady podziału władz, a w konsekwencji do podważenia konstytucyjnego porządku w państwie. Celowość i skuteczność - są to przesłanki myślenia urzędnika administracji, podstawową przesłanką działań sędziego zaś jest dążenie do urzeczywistniania się obowiązującego w państwie porządku prawnego. Dlatego też do zadań sądów należy ocena, czy w dążeniu do zwiększania sprawności i skuteczności swego działania administracja nie narusza prawa, do czego z obiektywnych przyczyn zawsze ma skłonności. Ale tak podjęte zadanie sądów wyklucza w zasadzie możliwość sięgania w myśleniu sędziowskim do kryteriów celowościowych, efektywnościowych i sprawnościowych. Może to następować tylko wówczas, gdy sam przepis nakazuje organowi efektywne działanie, albowiem wtedy pojęcie efektywności staje się częścią systemu pojęć normatywnych. Nawet wówczas jednak wymaga ono stałego konfrontowania z podstawowymi zasadami państwowego porządku prawnego /m.in. zasada wykładni zgodnej z Konstytucją RP - por. wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r. III ARN 33/93/, a podstawowym instrumentem oceny zgodności z prawem konkretnego działania organu i metodą kontroli sądowej staje się wykładnia systemowa. Pojęcie "państwo prawa" zostało bowiem połączone w polskiej Konstytucji RP z pojęciem "państwo sprawiedliwości" i właśnie sądom została powierzona praktyczna realizacja owej jedności, także wówczas, gdy w konkretnych sytuacjach może ona doznawać naruszeń ze strony ustawodawcy, rządu lub organów administracyjnych. Szczególnie zaś istotne staje się to wówczas, gdy w praktyce działania tego rodzaju organów występują naruszenia takich konstytucyjnych zasad porządku prawnego, jak np. równość obywateli wobec prawa, zakaz arbitralnego działania /samowoli/ i nadużywania prawa, ochrona zaufania obywateli do państwa, łącznie z zasadą pewności prawa, czy też ochrona przewidzianych Konstytucją RP fundamentalnych wolności obywatelskich. Sądy - będąc podstawowymi gwarantami realnego urzeczywistniania takich zasad - nie mogą zatem z samej istoty rzeczy powoływać się na okoliczność, że ich naruszenie lub ograniczenie byłoby z uwagi na jakiś konkretny interes państwa /np. majątkowy czy porządkowy/ celowe lub pożyteczne, nawet na przejściowy lub ograniczony czas. Mogłoby to być tylko rezultatem decyzji ustawodawcy, ale i w takim wypadku właśnie sądom przypada obowiązek kontroli, czy odpowiada to zasadom konstytucyjnym i jest rzeczywiście uzasadnione konkretnymi, wyjątkowymi okolicznościami. Od realizacji tego obowiązku sądy, nie mogą być zwalniane nawet przez własne uznanie, gdyż jego skuteczne wypełnianie jest ich podstawową funkcją w państwie, wynikającą właśnie z zasady podziału władz. Dlatego też sięganie do argumentów z dziedziny celowości, skuteczności czy sprawności działania organów państwa może się w orzecznictwie sądowym pojawiać tylko wyjątkowo, a już nigdy argument taki nie może stać się samoistną, a więc jedyną podstawą rozstrzygnięcia.
Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 par. 1 Kpc orzekł jak w sentencji.