Uzasadnienie
Główny Architekt Wojewódzki we W., działając jako organ drugiej instancji, decyzją z dnia 21 lipca 1989 r. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił Genowefie K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zakład krawiecki z zapleczem socjalnym.
Następną decyzją z dnia 6 marca 1991 r. dyrektor Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. nakazał Genowefie K. wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie aneksu do planu realizacyjnego oraz projektu technicznego ze stwierdzeniem, że roboty są prowadzone niezgodnie z pozwoleniem na budowę.
Decyzją z dnia 21 sierpnia 1991 r. odmówiono zatwierdzenia aneksów, a po uzupełnieniu dokumentacji, decyzją z dnia 29 kwietnia 1992 r., zatwierdzono aneks do planu realizacyjnego budowy obiektu i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ta ostatnia decyzja, zakwestionowana w odwołaniu Jerzego P., została uchylona decyzją Wojewody W., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Kolejną decyzją z dnia 25 września 1992 r. dyrektor Wydziału do Spraw Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 32 pkt 2 i art. 37 prawa budowlanego, orzekł o utracie ważności pozwolenia na budowę, wydanego w dniu 21 lipca 1989 r. i nakazał Genowefie K. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego przy ul. K. we W., mającego charakter wybudowanego warsztatu samochodowego, nie przewidzianego w pozwoleniu na budowę oraz ze względu na to, że inwestor dokonał istotnych zmian w obiekcie, niezgodnie z planem realizacyjnym.
Od powyższej decyzji wniosła odwołanie Genowefa K. Główny Architekt Wojewódzki działający z upoważnienia Wojewody W. decyzją z dnia 30 listopada 1992 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że w toku realizacji inwestycji inwestor odstąpił od istotnych warunków pozwolenia na budowę, zmienił usytuowanie budynku i jego wymiary, zwiększył wysokość przyziemia budynku, wykonał kanał rewizyjny i rozpoczął prowadzenie w tym budynku warsztatu samochodowego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Genowefa K. zarzuciła naruszenie art. 32, 37 i 40 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej jako niezgodnej z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 lipca 1993 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia 30 listopada 1992 r. i decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 25 września 1992 r. oraz zasądził od Wojewody W. na rzecz Genowefy K. kwotę 50.000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 5 pkt 16 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ sprawy oparte na przepisach prawa budowlanego, w tym m.in. o wydanie pozwolenia na budowę /art. 29 ust. 4/, dotyczące utraty ważności pozwolenia na budowę /art. 32 ust. 2/ i nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu /art. 37/ należą do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ kierownik urzędu rejonowego może za zgodą wojewody powierzyć prowadzenie niektórych spraw należących do jego właściwości organom gminy w drodze porozumienia, podlegającego ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym /art. 40 ust. 3 ustawy/. Podobne unormowanie zawiera art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ stanowiący, że zadania z zakresu administracji rządowej może wykonywać również gmina na podstawie porozumienia z organami tej administracji.
Według porozumienia nr 2 z 28 sierpnia 1990 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego we W. a Zarządem Miasta W., reprezentowanym przez Prezydenta Miasta /Dz.Urz. Woj. W. nr 16 poz. 280/ Kierownik Urzędu powierzył, a Zarząd Miasta przejął prowadzenie spraw z terenu miasta W. określonych w prawie budowlanym, enumeratywnie wymienionych w par. 1 tego porozumienia. Organ rządowej administracji ogólnej upoważnił jednocześnie Zarząd Miasta do wydawania decyzji administracyjnych w I instancji w omawianych sprawach "na podstawie i w trybie uregulowanym przepisami szczególnymi" /par. 2 porozumienia/. Zdaniem Sądu Administracyjnego skoro sprawy z zakresu prawa budowlanego przekazano do prowadzenia Zarządowi Miasta, jako organowi kolegialnemu, to decyzji nie może wydawać w tych sprawach Prezydent Miasta, jako organ I instancji, gdyż nie jest do tego upoważniony z mocy porozumienia, o którym wyżej mowa. W związku z tym decyzja z 25 września 1992 r. o utracie ważności pozwolenia na budowę i nakazania rozbiórki obiektu została wydana w I instancji przez organ do tego nie uprawniony i powinna być uchylona na skutek odwołania, celem rozpoznania sprawy przez właściwy organ. Z tego względu wadliwa jest decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym. Rozstrzygnięcie swoje Sąd Administracyjny oparł na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 208 Kpa.
Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwości na skutek podania Wojewody W. W swej rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości zarzucił zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, gdyż - zdaniem Sądu Najwyższego - zaskarżony wyrok opiera się na niewłaściwej wykładni niejasno sformułowanego postanowienia, zawartego w par. 2 porozumienia z dnia 28 sierpnia 1990 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego we W. a Zarządem Miasta W. /Dz.Urz. Woj. W., nr 16 poz. 280/. Wykładnia literalna powyższego postanowienia dokonana przez Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku rażąco koliduje z przepisami prawa, wskazanymi w zarzutach rewizji nadzwyczajnej. W myśl przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ kierownik urzędu rejonowego może za zgodą wojewody powierzyć prowadzenie niektórych spraw należących do jego właściwości, w tym wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, organom gminy, położonej na obszarach działania urzędu. Zgodnie z tym przepisem, przekazanie kompetencji przez kierownika urzędu rejonowego, w tym wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, mogło nastąpić zgodnie z przepisami art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym - gminie albo - jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w swej uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie III AZP 29/92 /OSNCP 1993 z. 7-8 poz. 121/ - wprost wójtowi lub burmistrzowi /prezydentowi miasta/. W obu wypadkach właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, zleconych w porozumieniu z organem tej administracji jest, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wójt lub burmistrz /prezydent miasta/, który może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1 art. 39 tej ustawy. Ten przepis jednoznacznie określa umocowanie wójta lub burmistrza do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do zadań organów administracji rządowej, a nie do zadań własnych gminy. Organ uprawniony do wykonania zleconych zadań z zakresu administracji rządowej określa wyraźnie powyższy przepis ustawowy, który ma charakter bezwzględnie wiążący. Z tego względu porozumienie o powierzeniu przez kierownika urzędu rejonowego za zgodą wojewody gminie lub wójtowi albo burmistrzowi /prezydentowi miasta/ na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ prowadzenia niektórych spraw należących do jego właściwości, w tym wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, nie może odmiennie, w zakresie podmiotowym, ustanawiać kompetencji do załatwiania tego rodzaju spraw administracyjnych innego organu wykonawczego gminy, niż to określa przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Postanowienie zawarte w porozumieniu o powierzeniu przez kierownika urzędu rejonowego prowadzenia niektórych spraw należących do jego właściwości innemu organowi gminy niezgodnie z prawem w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach byłoby nieważne jako sprzeczne z prawem. W miejsce takiego postanowienia porozumienia, którego tylko ta część jest nieważna, wchodziłoby w rachubę odpowiednie stosowanie dyspozycji, wynikającej z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym lub przepisu szczególnego, a samo porozumienie o przekazaniu gminie określonych przedmiotowo kompetencji pozostałoby w mocy, jeżeli byłoby zgodne z prawem. W tym rozumieniu ocena Sądu Administracyjnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji jest wadliwa, bowiem decyzja ta została wydana przez właściwy organ, przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Niezależnie od dokonanej i niewłaściwej interpretacji par. 2 porozumienia z dnia 28 sierpnia 1990 r., co zarzuca zaskarżonemu wyrokowi rewizja nadzwyczajna, nie było zatem podstaw do uznania nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Przystępując do oceny treści par. 2 porozumienia Nr 2 z dnia 28 sierpnia 1990 r. /Dz.Urz. Woj. W., nr 16 poz. 280/, w którym "Kierownik urzędu rejonowego upoważnił zarząd miasta do wydawania decyzji I instancji w sprawach określonych w par. 1 tego porozumienia na podstawie i w trybie uregulowanym przepisami szczegółowymi", należy najpierw wyjaśnić, że następnym późniejszym porozumieniem Nr 24 z dnia 1 września 1993 r. /Dz.Urz. Woj. W., nr 11 poz. 76/ strony usunęły wątpliwości, jakie nasuwał par. 2 porozumienia z dnia 28 sierpnia 1990 r. W drugim porozumieniu stwierdziły, że w intencji i zgodnie z ich przekonaniem zapis tego postanowienia oznaczał, że jedynym uprawnionym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej przechodzących do kompetencji gminy - zgodnie z art. 39 o samorządzie terytorialnym - jest Prezydent W. W związku z tym, działając w celu rozstrzygnięcia wątpliwości, strony nadały temu przepisowi następujące brzmienie: "Decyzje administracyjne w sprawach określonych w par. 1 niniejszego porozumienia wydaje się zgodnie z art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym". Jednocześnie w tym drugim porozumieniu stwierdziły, że "wykładnia par. 2 porozumienia z dnia 28 sierpnia 1990 r. dotyczy całego okresu obowiązywania porozumienia".
W świetle autentycznej wykładni woli stron omawianego porozumienia należy - zdaniem Sądu Najwyższego - podzielić trafność zawartej rewizji nadzwyczajnej interpretacji nasuwającego wątpliwości postanowienia, zawartego w par. 2 porozumienia z 28 sierpnia 1990 r. i uznać, że wyrażenie "na podstawie i w trybie uregulowanym przepisami szczegółowymi", oznacza odesłanie do art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Za takim rozumieniem tego niejasnego porozumienia przemawia - jak to zasadnie podnosi rewizja nadzwyczajna - ta okoliczność, że przepisy szczegółowe nie przewidywały przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, która weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r., kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych dla organów kolegialnych, w tym dla zarządu miasta. W tej sytuacji należy uznać za uzasadnione stanowisko wnoszącego rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedliwości, że odesłanie do przepisów szczegółowych mogło tylko oznaczać, że decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach objętych porozumieniem powinny być wydane w sposób zgodny z art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym, czyli tak jak zrozumiały to strony porozumienia wyjaśniając treść zgodnie z zasadami wykładni systemowej i funkcjonalnej. (...)
Mając na uwadze powyższe rozważania i wynikające z nich stwierdzenia, Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że rewizja nadzwyczajna w niniejszej sprawie jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu.