Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 30 sierpnia 1995 r. rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1995 r., (...), wydanego w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości (...) Zakładów Kinotechnicznych "P." w t. na decyzję Wojewody O. z dnia 17 listopada 1994 r., (...), w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego dziatek oznaczonych numerami (...), położonych w O. Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 179 par. 1 Kc oraz art. 104 par. 1 Kpa, wnosząc w konsekwencji o jego uchylenie oraz o oddalenie skargi.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Wymienionym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 207 par. 3 Kpa - stwierdził nieważność decyzji Wojewody O. (...) z dnia 17 listopada 1994 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. (...) z dnia 17 października 1994 r., odmawiającą wyrażenia zgody na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa przez (...) Zakłady Kinotechniczne "P." w upadłości, prawa użytkowania wieczystego działek (...) o powierzchni 2,1052 ha położonych w O. Sąd przyjął, iż instytucja użytkowania wieczystego poddana jest stosunkowi cywilnoprawnemu, który tylko wyjątkowo - w przypadku ściśle prawem przewidzianym - może być regulowany w formie decyzji administracyjnej. Jednakże z przepisu art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 października 1992 r. /Dz.U. nr 91 poz. 455/, jak również z przepisu art. 179 Kc, nie wynika, aby zgoda właściwego organu administracji państwowej następowała w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzje orzekających w sprawie organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, a zatem są dotknięte wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Zgodnie z poglądem rewidującego, stanowisko, że odmowa wyrażenia zgody przez organ administracji państwowej na zrzeczenie się użytkowania wieczystego przez użytkownika /art. 179 Kc w zw. z art. 237 Kc/ następuje w drodze czynności cywilnoprawnej, a nie decyzyjnej, pozostaje w sprzeczności z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz powszechnie stosowaną praktyką administracyjną, o czym świadczą m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1988 r., IV SA 170/88 /ONSA 1988 Nr 1 poz. 44/, z dnia 27 października 1988 r., II SA 649/88 /nie publikowany/ i z dnia 28 marca 1995 r., SA/Wr 1275/94 /nie publikowany/.
W wyrokach tych uznano za oczywiste, iż odmowa zgody na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości /lub użytkowania wieczystego/ następuje w formie decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym.
W literaturze prawniczej pojawiły się ostatnio poglądy, że zgoda organu administracji państwowej na zrzeczenie się własności nieruchomości i prawa jej wieczystego użytkowania następuje w formie aktu notarialnego /St. Rudnicki: Prawo obrotu nieruchomościami, Wydawnictwo C.H. Beck 1995 str. 339-400 i E. Drozd, Z. Truszkiewicz; Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości - komentarz, Wydawnictwo Stowarzyszenia Notariuszy RP 1994 r. str. 230/. Rewidujący stwierdza jednak, że autorzy omawiający tę kwestię koncentrują się na problemie nie budzącym w praktyce żadnych trudności, jakim jest wyrażenie zgody. Natomiast pozostawiają w zasadzie poza rozważaniami sprawę odmowy jej wyrażenia, choć ta ostatnia jest przyczyną sporów i rozbieżności interpretacyjnych.
Podstawowy problem polega jednak na tym, iż wyłączenie decyzyjnego trybu odmowy wyrażenia zgody, o jakim mowa w art. 179 Kc i art. 104 par. 1 Kpa pozbawia stronę możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego /art. 196 i art. 197 pkt 1 Kpa/ i pozostawia organom administracji państwowej niekontrolowaną co do zgodności z prawem ocenę możliwości uzyskania nieruchomości przez Skarb Państwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona, a to głównie z uwagi na brak przesłanki rażącego naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku NSA.
Za takie naruszenie nie może być bowiem uznany sam fakt odejścia przez NSA od poglądu reprezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu, że odmowa zgody na zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego, wymagającego zgody właściwego organu administracyjnego, jest wyrażana w formie decyzji administracyjnej. Zaskarżone orzeczenie NSA uzasadniało zmianę poglądu w przedmiocie formy wyrażenia zgody - faktem umocnienia - wskutek zmian ustrojowych - cywilnoprawnego charakteru instytucji użytkowania wieczystego oraz brakiem wyraźnego wskazania w przepisach, iż wymaga się tu działania w postaci decyzji. Problem, czy wyłącznie takie uzasadnienie zaprezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu poglądu jest wystarczające i przekonujące - pozostaje sprawą otwartą. Jednakże z kolei wywody rewizji nadzwyczajnej także nie dostarczają w tej mierze innych argumentów, w szczególności wynikających z analizy roli, w jakiej przy zrzekaniu się prawa własności /lub użytkowania/ występuje organ wyrażający na to zgodę: właścicielska czy władcza /administracyjna/ lub też opartych na szczegółowej analizie charakteru występujących tu stosunków prawnych. Zaznaczyć należy, że w piśmiennictwie przedmiotu - jak dotychczas - także brak wyraźnie sprecyzowanych poglądów na temat formy, w jakiej powinna następować odmowa zgody na zrzeczenie się prawa, przewidzianej w art. 179 w zw. z art. 237 Kc, jakkolwiek kwestia ta pozostaje w ścisłym związku z ogólnymi, systemowymi przekształceniami pojęcia własności państwowej.
W tej sytuacji trudno jest zatem uznać, że pogląd NSA w "rażący sposób" narusza prawo. Zauważyć przy tym należy, że zarówno przy przyjęciu poglądu bronionego przez rewidującego, jak i poglądu wyrażonego w kwestionowanym orzeczeniu NSA, merytoryczna treść stanowiska organu uprawnionego do wydawania /odmawiania/ zgody na zrzeczenie się prawa jest nacechowana jednakowym stopniem autonomiczności, nie determinowanej przez treść prawa. W orzecznictwie NSA /które powołuje rewizja nadzwyczajna - por. np. wyrok w sprawie II SA 649/88 z 27 października 1988/ nie było bowiem wątpliwości, iż odmowa zgody na zrzeczenie się prawa jest decyzją podejmowaną w ramach "swobodnego uznania administracyjnego". To zaś w znacznym stopniu ogranicza możliwość kontroli takiej decyzji, właściwie tylko do kwestii dochowania wymogów procedury, nie daje natomiast możliwości jej pełnej oceny z punktu widzenia "materialno-prawnej treści", albowiem ta nie jest determinowana przepisami prawa. W tym zakresie jest to więc "decyzja niezwiązana", gdzie zakres autonomii podejmującego ją podmiotu jest zbliżony do sytuacji, w której działałby on w formie cywilnoprawnej, składając stosowne oświadczenia. W konkretnej sprawie zamanifestowano już in merito negatywne stanowisko administracji /odmowa zgody/, a spór na tle rewizji nadzwyczajnej toczy się o postać jej wyrażenia. Nawet w wypadku, gdyby uchylono wyrok NSA po myśli rewizji nadzwyczajnej, nie można tu oczekiwać odmiennego rezultatu sprawy. Tym bardziej więc trudno się zgodzić z poglądem, że wyrok NSA narusza prawo w sposób rażący. Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, iż po wspomnianej wyżej zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jaką spowodowała ww. ustawa z dnia 7 października 1992 r. nastąpiła zasadnicza zmiana w kwalifikacji materialnego charakteru ustawowej konstrukcji zrzeczenia się własności nieruchomości: bowiem w chwili obecnej należy ona w całości do materii regulowanej przez prawo cywilne. W takiej sytuacji powoływanie się przez rewidującego na orzecznictwo sądowe z okresu przed powyższą reformą nie może być uznane za decydujący argument, przesądzający o wadliwości zaskarżonego rewizją nadzwyczajną wyroku.
Biorąc zatem powyższe okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.