Orzeczenie SN z 18 listopada 1988 r., III ARN 63/88

Sprawa

sprawy ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji (...) Urzędu Miasta (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ustalającej Jana W. kandydatem na nabywcę działki budowlanej (...)

Od orzeczenia

na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 3 listopada 1987 r. SA/Kr 954/87 uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go decyzje (...).

Teza

Decyzje ostateczne o ustaleniu kandydata na nabywcę działki budowlanej na obszarze wsi wydane przed 1 sierpnia 1985 r., to jest przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiły i stanowią podstawę do zawarcia umowy sprzedaży tej działki.

Sentencja

Sąd Najwyższy

Uzasadnienie

Naczelnik Miasta i Gminy w M. decyzją z dnia 12 września 1984 r. nr GGG 7013/1/81 zmienioną decyzją z dnia 18 marca 1985 r. nr X 7013/7/84, wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216/ oraz par. 6, par. 7 i par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przyjęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. nr 20 poz. 117/ - ustalił Jana W. kandydatem na nabywcę działki budowlanej nr 544/41 o powierzchni 8 arów 3 m2, położonej we wsi O., stanowiącej własność Państwa.

Do zawarcia umowy notarialnej przenoszącej własność wymienionej działki na rzecz Jana W. jednak nie doszło, a decyzją z dnia 15 kwietnia 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy M. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 12 września 1984 r. ustalającej Jana W. nabywcą działki nr 544/41. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia 12 czerwca 1987 r. nr G.VI.Ła 8224/22/87. W uzasadnieniu obu decyzji podniesiono m.in., że w związku z wejściem w życie w dniu 1 sierpnia 1985 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ wydane przed tą datą decyzje o ustaleniu kandydata na nabywcę stały się bezprzedmiotowe w świetle art. 96 ust. 2 tejże ustawy, a to wobec zaistnienia nowego stanu prawnego.

Skarga Jana W. wniesiona od wymienionych ostatnio decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie została przez ten Sąd oddalona, wyrokiem z dnia 3 listopada 1987 r. Sąd ten powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1987 r. III CZP 86/86 wyraził pogląd, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przyjęła w art. 96 ust. 2 retroakcję tylko w stosunku do ostatecznych decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, nie zaś w stosunku do decyzji ustanawiających kandydatów na nabywców nieruchomości. Tylko zatem te pierwsze decyzje /o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste/ podjęte przed dniem 1 sierpnia 1985 r. stanowią podstawę do zawarcia umowy użytkowania wieczystego.

Wymieniony powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich. Rewizja nadzwyczajna oparta na zarzucie rażącego naruszenia prawa, a w szczególności art. 207 par. 5 w związku z art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./ w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/, a nadto naruszenie interesu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, zawiera wniosek o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oraz poprzedzających go decyzji stwierdzających wygaśnięcie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. Z dnia 18 marca 1985 r. wyznaczającej Jana W. kandydatem na nabywcę działki budowlanej nr 544/41 położonej w O. Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i poprzedzające go decyzje terenowych organów administracji państwowej zostały wydane w innym niż obecnie, stanie prawnym. W chwili rozpoznawania przez Sąd administracyjny skargi Jana W. treść mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była tego rodzaju, iż pozwalała na rozumienie go w sposób, jak to zostało zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach oraz w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1987 r. III CZP 86/86.

W międzyczasie, a mianowicie w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/ stan prawny w omawianym zakresie uległ uściśleniu. Mianowicie art. 96 ust. 2 otrzymał brzmienie, wedle którego decyzje ostateczne o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste lub o ustaleniu kandydata na nabywcę działki na obszarze wsi, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowią podstawę do zawarcia odpowiednio umowy o użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży działki budowlanej. Przepis ten ma charakter przepisu międzyczasowego i nie odnosi się do sytuacji, które mogą powstać w przyszłości. Normuje on sytuacje /zdarzenia/, które zaistniały przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tzn. stany sprzed 1 sierpnia 1985 r. Skoro ustawodawca uznał za konieczne znowelizować /uściślić/ tego rodzaju przepis to można domniemywać, iż wolą jego było, by przepis ten miał taką właśnie treść od początku. Może to przemawia na rzecz tych, którzy takiej treści wymienionego przepisu dopatrywali się także w jego wcześniejszym brzmieniu tzn. w brzmieniu sprzed nowelizacji. W każdym razie znowelizowana treść przepisu 96 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie pozostawia obecnie w omawianym zakresie żadnych wątpliwości. Decyzje ostateczne nie tylko o oddaniu w użytkowanie wieczyste, ale także decyzje o ustaleniu kandydata na nabywcę działki budowlanej na obszarze wsi wydane przed 1 sierpnia 1985 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowiły i stanowią podstawę do zawarcia odpowiedniej umowy. Skoro tak, to wyrok zaskarżony rewizją nadzwyczajną okazał się wadliwy i polega uchyleniu. Wadliwe są też decyzje terenowych organów administracji państwowej stwierdzające wygaśnięcie decyzji z dnia 18 marca 1985 r. nr GGG X 7013/7/81 ustalającej Jana W. kandydatem na nabywcę działki budowlanej nr 544/41 położonej w O. Wymieniona decyzja wskazująca Jana W. jako kandydata na nabywcę stanowi nadal podstawę do zawarcia umowy notarialnej nabycia własności określonej tam działki.

Z tych przyczyn wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie jako wydany z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 162 par. 1 Kpa podlega uchyleniu /art. 422 par. 1 Kpc w zw. z art. 211 Kpa/ i to mimo upływu terminu z art. 421 par. 2 Kpc. Akceptowanie bowiem decyzji administracyjnej stwierdzającej w sposób bezpodstawny wygaśnięcie nabytych praw stanowi także naruszenie interesu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, związanego z konstytucyjną zasadą równego traktowania przez prawo obywateli będących w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej.

Na przeszkodzie uwzględnienia rewizji nadzwyczajnej nie stał też przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym, gdy się uwzględni okoliczność, iż po podjęciu uchwały z dnia 13 maja 1987 r. III CZP 86/86, której nadano moc zasady prawnej nastąpiła zmiana stanu prawnego /art. 389 w zw. z art. 423 par. 1 Kpc/.

Uwzględniając skargę Jana W. należało także uchylić decyzje administracyjne /art. 207 par. 1 i 2 Kpa/, jako że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa.