Uzasadnienie
Zarząd Gminy J. w województwie (...) decyzją z dnia 27 kwietnia 1992 r., działając na wniosek Zbigniewa S., ustalił lokalizację inwestycji w postaci pawilonu handlowego małej gastronomii na obszarze gminy, usytuowanego w miejscu wskazanym w tzw. załączniku graficznym nr 1. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez jednego z uczestników postępowania, Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym województwa (...) decyzją z dnia 22 czerwca 1992 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że niezależnie od uchybień procesowych stwierdzonych w tej sprawie, wydanie decyzji lokalizacyjnej stało się bezprzedmiotowe, skoro inwestor rozpoczął i zakończył budowę pawilonu bez wymaganych prawem dokumentów. W ocenie Kolegium Odwoławczego (...) Zarząd Gminy powinien wystąpić do właściwego urzędu rejonowego o wydanie decyzji nakazującej usunięcie obiektu budowlanego wzniesionego bez przewidzianej prawem zgody organów architektoniczno-budowlanych.
Na skutek skargi osoby ubiegającej się o decyzję lokalizacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 26 marca 1993 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję, zarzucając jej, że wydana została w postępowaniu administracyjnym dotkniętym poważnymi wadami oraz niewłaściwą wykładnią wchodzących w grę przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania lokalizacyjnego jest nieuzasadnione, gdyż kwestia lokalizacji inwestycji rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym przed organami samorządu terytorialnego, niezależnym od kwestii pozwolenia budowlanego, które może być ewentualnie wydane przez właściwe organy administracji rządowej, nawet gdyby decyzja w sprawie lokalizacji byłaby negatywna. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym województwa (...) decyzją z dnia 14 czerwca 1993 r., podjętą na skutek odwołania nowego uczestnika postępowania J.B., w granicach wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie tego Kolegium decyzja lokalizacyjna wydana została z naruszeniem przepisów art. 10 i art. 81 Kpa, a ponadto adresowana jest do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył w dniu 17 września 1993 r. rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie spraw temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Autor rewizji nadzwyczajnej przedstawił pogląd prawny analogiczny do tego, jaki przedstawiony został w uzasadnieniu decyzji Komisji Odwoławczego (...) z dnia 22 czerwca 1992 r. co do bezprzedmiotowości podejmowania decyzji o ustaleniu lokalizacji już po zakończeniu inwestycji, skoro w takiej szczególnej sytuacji właściwe organy powinny - na podstawie przepisów Prawa budowlanego - podjąć decyzję oceniając fakt wzniesienia obiektu bez spełnienia warunków, których dotrzymanie jest konieczne dla dopuszczalności wydania pozwolenia budowlanego.
W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym skierowało do Sądu Najwyższego wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia NSA i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podano, że sprawa stała się bezprzedmiotowa, gdyż pawilon handlowy został przez Zbigniewa S. usunięty z miejsca, które wskazywał on swego czasu jako przewidywaną jego lokalizację.
Sąd Najwyższy wziął pod uwagę, że rewizja nadzwyczajna Ministra Sprawiedliwości - nie zawierająca w swym uzasadnieniu żadnych zarzutów prawnych - jest w istocie rzeczy uzasadniona. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przedmiotem postępowania administracyjnego była wyłącznie kwestia ustalenia lokalizacji tymczasowego pawilonu handlowego. Tak określony przedmiot postępowania administracyjnego stanowił samoistną, odrębną od dalszych faz procesu inwestycyjnego całość. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej należy rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji, a przede wszystkim dokonać ustalenia przez właściwy organ administracji publicznej miejsca i warunków projektowanej inwestycji budowlanej. Pozwolenie na budowę, przebieg robót budowlanych i nadzór nad ich wykonywaniem, jak również oddawanie do użytku obiektów budowlanych stanowią dalsze etapy procesu realizacji inwestycji. Z treści uzasadnienia decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa (...) z dnia 22 czerwca 1992 r. wynika, że Kolegium, uchylając decyzję Wójta Gminy w J. i umarzając postępowanie w sprawie, miało m.in. na uwadze, że:
a/ decyzja lokalizacyjna wydana została z naruszeniem praw osób trzecich, których interesy w ogóle nie były brane pod uwagę, a zatem decyzja ta wydana została z naruszeniem wymagań określonych w art. 10 i art. 81 Kpa, b/ wydanie decyzji lokalizacyjnej stało się bezprzedmiotowe, skoro inwestor w dniu rozpatrywania odwołania przez organ II instancji zakończył już budowę obiektu budowlanego.
Oceniając wzajemny związek i zależności poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa (...) o bezprzedmiotowości postępowania lokalizacyjnego, w istocie rzeczy bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, powołując się jedynie na ogólnie znaną okoliczność o odrębności poszczególnych faz procesu inwestycyjnego. Stanowiska tego nie można - zdaniem Sądu Najwyższego - zaakceptować. Postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która w swym podaniu podaje zazwyczaj jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 Kpa - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego, bez względu na to, czy umorzenie takie kończy ostatecznie to postępowanie w odniesieniu do sfery praw i obowiązków strony, czy też odnosi się tylko do jednego samodzielnego jego fragmentu i nie wyklucza dalszego postępowania ze strony innych organów.
Zbigniew S. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kwestionował w ogóle podanych wyżej zasadniczych przesłanek decyzji Kolegium Odwoławczego (...) zarzucając jedynie to, że on sam nie został zawiadomiony o terminie posiedzenia tego Kolegium. Zarzut ten nie stanowił jednak żadnej z podstaw do uchylenia decyzji Kolegium Odwoławczego (...) w rozumieniu art. 207 par. 2 Kpa, a zwłaszcza nie mógł być poczytany jako naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro uchylenie decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji nastąpiło z innych uzasadnionych przyczyn, a samo postępowanie lokalizacyjne stało się bezprzedmiotowe. Skarga powinna być zatem oddalona jako nieuzasadniona. Ponieważ nie uczynił tego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalenie skargi stało się konieczne w postępowaniu wszczętym wskutek wniesienia rewizji nadzwyczajnej.