Uzasadnienie
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł w dniu 22 września 1995 r. rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 1995 r. (...) oddalającego skargę Roberta B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 września 1993 r. (...) w przedmiocie przedłużenia okresu służby przygotowawczej w Służbie Więziennej.
Powyższemu wyrokowi rewidujący zarzucił naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej oraz rażące naruszenie prawa przez obrazę:
1/ art. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2/ art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej /t.j. Dz.U. 1984 nr 29 poz. 149 ze zm./ w związku z art. 9 ust. 2 tej ustawy, 3/ art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz z art. 206 Kpa, w związku z art. 8, art. 11, art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa, a także z wyżej powołanymi przepisami ustawy o Służbie Więziennej, wnosząc w konsekwencji o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej go decyzji Ministra Sprawiedliwości.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia 27 września 1993 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej /t.j. Dz.U. 1984 nr 29 poz. 149 ze zm./, Minister Sprawiedliwości przedłużył skarżącemu okres służby przygotowawczej do 30 września 1994 r.
W skardze do NSA skarżący domagał się uchylenia tej decyzji i zobowiązania Ministra do mianowania go na stałe na stanowisko lekarza Szpitala Rejonowego Aresztu Śledczego w K. Zdaniem skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 4 wymienionej ustawy i przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz.Urz. MS nr 3 poz. 19 ze zm./, ponieważ przedłużenie służby przygotowawczej mogło nastąpić w razie otrzymania przez niego ujemnej oceny służbowej wydanej zgodnie z trybem przewidzianym w powyższym zarządzeniu, lecz warunki te nie zostały spełnione. W szczególności zarzucił on, że jego odwołanie od opinii służbowej z dnia 9 września 1993 r. sporządzonej przez Dyrektora Szpitala przy Areszcie Śledczym w K., gdzie odbywał dwuletnią służbę przygotowawczą, nie było rozpatrzone w trybie określonym w zarządzeniu, a nowa opinia z dnia 13 października 1993 r. powtarzała negatywne stwierdzenia zawarte w opinii poprzedniej, w której nie stwierdzono jego "nieprzydatności do służby ani też niewywiązywania się (...) z obowiązków służbowych". Skarżący w dalszym ciągu nie godził się z postawionymi mu w obu opiniach zarzutami i sformułowaną na ich podstawie oceną stopnia wywiązywania się z obowiązków służbowych.
Minister wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od opinii z dnia 9 września 1993 r. została wydana druga opinia z dnia 13 października 1993 r., będąca w rozumieniu par. 7 ust 3 zarządzenia nową opinią, od której nie wniósł on odwołania. Negatywna opinia służbowa mogła nawet uzasadniać zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy, jednak przyjęto rozwiązanie alternatywne, umożliwiające mu wyeliminowanie uchybień w służbie i przedłużono o rok okres służby przygotowawczej. Zdaniem Ministra w powyższych okolicznościach nie doszło do naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę Roberta B., stwierdził, co następuje:
Artykuł 4 ust. 4 omawianej ustawy stanowi: "Jeżeli funkcjonariusz otrzymał ujemną opinię służbową, Minister Sprawiedliwości może mu przedłużyć okres służby przygotowawczej, nie dłużej jednak niż o jeden rok". Z kolei par. 7 ust. 3 i 4 zarządzenia mają następujące brzmienie: "3. Wyższy przełożony może nie uwzględnić odwołania i opinię utrzymać w mocy /od decyzji tej odwołanie nie przysługuje/, zmienić opinię lub zlecić właściwemu przełożonemu wydanie nowej opinii.
- W przypadku ponownego odwołania się funkcjonariusza od nowej opinii /ust. 3/ wyższy przełożony może powołać komisję w celu zbadania zasadności opinii".
Dyrektor szpitala był zatem, w świetle par. 4 ust. 1 pkt 7 zarządzenia, przełożonym właściwym do wydania opinii służbowej i sporządził ją 9 września 1993 r. Odwołanie od tej opinii mogło być rozpatrzone w trojaki sposób przewidziany w par. 7 ust. 3: przez jej utrzymanie w mocy, zmianę lub zlecenie właściwemu przełożonemu wydania nowej opinii. Naczelnik Rejonowego Aresztu Śledczego w K. wykorzystał trzeci sposób i w rezultacie nową opinię wydał dyrektor szpitala będący właściwym przełożonym. Z braku odwołania się od nowej opinii z dnia 13 października 1993 r. na niej zakończyła się procedura opiniowania skarżącego. Z uwagi na zawarte w nich stwierdzenie, że skarżący "jest nieprzydatny do Służby Więziennej" wyprowadzone z analizy jego postępowania w służbie przygotowawczej, Minister uprawniony był w świetle art. 4 ust. 4 wymienionej ustawy do przedłużenia o rok tej służby.
Biorąc to pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa oddalił skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości.
Rewidujący nie zgodził się z powyższymi argumentami NSA i wywodził, co następuje:
Robert B. decyzją personalną (...) z dnia 27 września 1991 r. (...) Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K. został przyjęty z dniem 1 października 1991 r. do służby więziennej na okres służby przygotowawczej. W dniu 9 września 1993 r. zaznajomił się z ujemną opinią służbową o sobie. W dniu 22 września 1993 r. od tej opinii wniósł odwołanie drogą służbową do Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K. Odwołanie to zostało uwzględnione decyzją z dnia 7 października 1993 r. w ten sposób, że organ odwoławczy polecił organowi, który wydał opinię sporządzenie nowej opinii, co było zgodne z par. 7 ust. 3 cyt. zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej. Nowa opinia została wydana 13 października 1993 r.
W dniu 27 września 1993 r. działający w zastępstwie Ministra Sprawiedliwości Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości decyzją personalną (...) przedłużył Robertowi B. okres służby przygotowawczej do 30 września 1994 r. z powołaniem się na art. 4 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej. Decyzji tej nie towarzyszyło jednak merytoryczne uzasadnienie.
W oparciu o powyższe okoliczności rewidujący stwierdza, że Minister Sprawiedliwości przedłużył Robertowi B. okres służby przygotowawczej nie dysponując prawomocną ujemną opinią służbową. Stanowi to - jego zdaniem - istotne naruszenie art. 4 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 9 ust. 2 tej ustawy, który gwarantuje opiniowanemu funkcjonariuszowi prawo kwestionowania wydanej mu opinii w trybie odwoławczym. Przepisy nie określają bezpośrednio, jakie skutki rodzi wniesienie odwołania od ujemnej opinii służbowej, w szczególności czy mimo to może ona być uznana za wiążącą, czy też dopiero po rozpoznaniu odwołania z wynikiem negatywnym. Biorąc jednak pod uwagę, iż od ujemnych opinii służbowych nie istnieją żadne inne środki odwoławcze poza odwołaniem z art. 9 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, a także mając na uwadze daleko idące konsekwencje ujemnej opinii służbowej przewidziane nie tylko w art. 4 ust. 4 wymienionej ustawy, ale i w jej art. 60 ust. 2 pkt 1 /możliwość zwolnienia ze służby w okresie służby przygotowawczej/, należy przyjąć, że wiążące decyzje personalne odwołujące się od ujemnej opinii służbowej mogą być podejmowane tylko wówczas, gdy organ podejmujący decyzję personalną dysponuje prawomocną /ostateczną/ ujemną opinią służbową.
Działający w zastępstwie Ministra Sprawiedliwości Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, podejmując w stosunku do Roberta B. w dniu 27 września 1993 r. decyzję personalną na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, nie dysponował jednak prawomocną ujemną opinią służbową, ani nawet stanowiskiem organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów Służby Więziennej było - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej - mianowanie Roberta B. z dniem 1 października 1993 r. na stałe.
W procedurach przyjmuje się, iż wniesienie w terminie odwołania - traktowanego jako tzw. zwykły środek zaskarżenia - czyni rozstrzygnięcie, od którego wpłynęło odwołanie nieprawomocnym /nieostatecznym/, które nie powinno być wykonywane, chyba że co innego wynika z wyraźnego przepisu prawa /np. art. 173 Kpa w sprawach podatkowych/.
Rewidujący stwierdza dalej, iż zarzucając wyrokowi NSA /i pośrednio poprzedzającej ten wyrok decyzji Ministra Sprawiedliwości/ naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez obrazę w szczególności art. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, opiera się na założeniu, iż w demokratycznym państwie prawnym obywatel może oczekiwać, że negatywne dla niego rozstrzygnięcia władz państwowych nie będą podejmowane w oparciu o nieprawomocne opinie, czy inne stanowiska wymagane przez prawo. Obywatel ma prawo oczekiwać, iż zwłaszcza negatywne dla niego rozstrzygnięcia przyjmujące kształt decyzji administracyjnych będą uzasadniane. Brak uzasadnienia decyzji - a takim brakiem odznacza się decyzja Ministra Sprawiedliwości - w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zazwyczaj traktowany jako istotne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/, co prowadzi zwykle do uchylenia decyzji odznaczającej się takim brakiem /por. np. znane orzeczenia NSA uchylające uchwały Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zatrudnienie sędziego po przekroczeniu 65 roku życia/.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, Sąd Najwyższy uchyla prawomocny wyrok NSA jedynie wówczas, gdy wyrok ten rażąco narusza prawo. Nie chodzi tu zatem o "zwykłe" naruszenie prawa, lecz o naruszenie kwalifikowane, a więc takie, którego istnienie nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a przy tym tak znaczne, iż utrzymywanie zaskarżonego wyroku w mocy byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami praworządności. Przypadkiem wyjątkowym jest stwierdzenie, iż kwestionowany wyrok narusza nie tylko prawo, lecz także interes Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia podważenie go w każdym czasie. Z samej natury rzeczy będą to jednak wypadki sporadyczne. W orzecznictwie SN kilkakrotnie wyrażono już krytyczne poglądy w stosunku do nadużywania przez podmioty wnoszące rewizje nadzwyczajne klauzuli dotyczącej "naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej" i powoływania jej dla podważania prawomocnych wyroków sądowych również wówczas, gdy sprawa w istocie rzeczy ma indywidualny, jednostkowy charakter, a naruszenie prawa nie ma nawet "rażącego" charakteru. Tak właśnie jest w rozpoznanej przez NSA sprawie i wydanym przez ten Sąd wyroku.
Podstawowym zarzutem rewizji nadzwyczajnej co do meritum jest stwierdzenie, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości o przedłużeniu skarżącemu okresu służby przygotowawczej o rok /do czego organ ten był uprawniony w oparciu o art. 4 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej/ podjęta została o kilkanaście dni wcześniej, niż rozstrzygnięte zostało /w sposób negatywny/ odwołanie skarżącego od niekorzystnej dla niego opinii służbowej. Zdaniem organu administracji, owo negatywne rozstrzygnięcie, w drugiej instancji, sprawy treści opinii służbowej wydanej skarżącemu w pełni uzasadniałoby i dopuszczałoby w świetle prawa natychmiastowe zwolnienie skarżącego ze służby /art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy/. Jednak przyjęto rozstrzygnięcie łagodniejsze i umożliwiające mu wyeliminowanie stwierdzonych uchybień w służbie. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w tego rodzaju przypadku doszło do naruszenia prawa i skargę oddalił. Rewidujący wywodzi natomiast, iż skoro Minister Sprawiedliwości nie dysponował w dniu 27 września 1993 r. prawomocną negatywną opinią służbową, gdyż pojawiła się ona kilkanaście dni później, to jedynym rozstrzygnięciem, jakie mógł w takiej sytuacji podjąć, było - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy - mianowanie skarżącego na stałe. Wszelkie inne rozstrzygnięcia musiałyby być potraktowane jako rażąco naruszające prawo, a nieuchylenie przez NSA rozstrzygnięcia o przedłużeniu pełnienia okresu służby przygotowawczej na rok powinno być uznane za tak rażące naruszenie prawa, że można je identyfikować z naruszeniem interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego rodzaju poglądem zgodzić się jednak nie można.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę przyjął systemową wykładnię całokształtu przepisów art. 4 ustawy o Służbie Więziennej, a także cytowanego wykonawczego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990 r. (...). Z dokonanej przez ten Sąd analizy wynika trafny - zdaniem Sądu Najwyższego - wniosek, iż postępowanie w sprawach opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej ma charakter służbowy, a zapadające w nim decyzje są decyzjami uznaniowymi. Wstępując do Służby Więziennej pracownik świadom jest tej szczególnej sytuacji prawnej i należy przyjmować, że na taką sytuację się godzi. Skarżący dobrze zdawał sobie z tego sprawę, iż stanowisko organów przełożonych co do jego rezultatów pracy i przydatności w Służbie Więziennej jest negatywne. Otrzymał też negatywną opinię wydaną przez właściwego przełożonego. Od tej opinii odwołał się. Zgodnie z obowiązującymi w takich wypadkach proceduralnymi przepisami /par. 7 ust. 3 zarządzenia/, Naczelnik Rejonowego Aresztu Śledczego sam nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, lecz zlecił właściwemu przełożonemu /dyrektorowi szpitala/ wydanie nowej opinii. Powziąwszy wiadomość o tym, że również ta nowa opinia będzie dla skarżącego negatywna, Minister Sprawiedliwości podjął - jeszcze przed jej formalnym wydaniem - decyzję o przedłużeniu skarżącemu służby przygotowawczej o rok, mimo iż mógł - w oparciu o drugą negatywną opinię - wydać decyzję o zwolnieniu go ze służby. W przedstawionej sytuacji była to więc decyzja korzystna dla skarżącego. W tej sytuacji pogląd NSA, iż powyższa decyzja nie ma cech decyzji naruszającej prawo należy uznać za trafny. Wniosek zaś rewidującego, iż w tego rodzaju sytuacji obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości było mianowanie skarżącego na stałe, a wszelkie inne decyzje podjęte w tej sprawie mają charakter tak rażącego naruszenia prawa, że równocześnie naruszają interes Rzeczypospolitej Polskiej, powinien być uznany za ekscesywny, jako idący zbyt daleko, wobec służbowego i uznaniowego charakteru, jaki ustawa nadaje całemu postępowaniu w sprawach funkcjonariuszy Służby Więziennej.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy w oparciu o przepis art. 421 par. 1 Kpc orzekł jak w sentencji.