Uzasadnienie
Na skutek wniosku Jadwigi B. z dnia 5 listopada 1991 r. wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zamianę lokalu mieszkalnego, zajmowanego przez wnioskodawczynię przy ul. M. 80 m. 4 na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, składającego się z trzech pokoi i kuchni o łącznej powierzchni 87,43 m2, na lokal mieszkalny składający się z jednego pokoju i kuchni o powierzchni łącznej 24,83 m2, zajmowany przez Wojciecha S. z żoną i trojgiem dzieci w T., przy ul. S. 129/6.
Natomiast w dniu 12 listopada 1991 r. Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w T., jako administrator budynku przy ul. M. 80, wystąpiło z wnioskiem o ograniczenie zajmowanej przez Jadwigę B. powierzchni mieszkalnej tylko do jednego z trzech pokoi, ze wspólną używalnością kuchni, łazienki i przedpokoju, oraz z wnioskiem, ażeby zwolnione w ten sposób pokoje oddać na cele mieszkalne współwłaścicielem budynku. W piśmie z dnia 19 grudnia 1991 r. wnioskodawca wyjaśnił, że współwłaścicielom, który zamierza zająć opróżnione pokoje jest Stanisław S., który swe prawa wywodzi ze spadku po matce Alicji S., co w razie potrzeby zostanie wykazane odpowiednim postanowieniem sądu. W tym celu Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów wniosło o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowego.
Bez uwzględnienia powyższego wniosku, obie wymienione wyżej sprawy zostały rozstrzygnięte, jak następuje:
W dniu 21 grudnia 1991 r. w sprawie Nr (...) - wydane zostało przez naczelnika Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miejskiego w T. z upoważnienia Prezydenta Miasta T. zezwolenie na dokonanie zamiany lokali mieszkalnych Jadwigi B. i Wojciecha S. Decyzja ta została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym, wszczętym na skutek odwołania Stanisława S. W decyzji z dnia 24 lutego 1992 r. nr (...) Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Woj. (...), stwierdziło zasadność zaskarżonej decyzji ze względu na to, że sprawa o zamianę lokali została wcześniej wszczęta niż sprawa o opróżnienie lokalu, a ponadto: "Stanisław S. zaledwie uprawdopodobnił, iż jest współwłaścicielem domu przy ul. M. 80, brak jest jednak dowodu na to".
W konsekwencji takiego, ostatecznego już rozstrzygnięcia sprawy o zamianę lokalu zajmowanego dotychczas przez Jadwigę B. podjęta została przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miejskiego w T. z upoważnienia Prezydenta Miasta T. decyzja z dnia 9 marca 1992 r. nr (...) o odmowie opróżnienia przez Jadwigę B. części lokalu nr 4 przy ul. M. 80 na rzecz Stanisława S. wobec bezprzedmiotowości tego żądania, skoro na skutek dokonanej zamiany Jadwiga B. zamieszkuje już gdzie indziej, a lokal przy ul. M. 80 został zajęty przez pięcioosobową rodzinę, co zlikwidowało nadwyżkę powierzchni mieszkalnej.
W tej sytuacji Stanisław S. wystąpił ze skargą na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Woj. (...) z dnia 24 lutego 1992 r. do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w G. zarzuty skargi podzielił i wyrokiem z dnia 17 czerwca 1992 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 21 grudnia 1991 r. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec równolegle prowadzonych spraw, z wniosku najemców o zamianę lokali i z wniosku Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów na podstawie art. 44 ust. 4 prawa lokalowego wniosek o ograniczenie powierzchni mieszkalnej i oddanie nadwyżki właścicielowi, jako oparty na silniejszym prawie, powinien być rozpatrzony w pierwszej kolejności. Ponadto, nie jest tak, jak to przyjęły organy administracji obu instancji, że Stanisław S. mógłby wykazać swe prawa współwłaścicielskie tylko w drodze przedstawienia już w chwili złożenia wniosku dokumentu stwierdzającego odpowiedni wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. M.
- w T. Organy orzekające, z naruszeniem prawa, pominęły dowody wskazywane przez skarżącego, w postaci postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku, które są właściwym dowodem wykazania się prawami właścicielskimi /art. 679 par. 1 Kpc/.
Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną, zarzucając rażące naruszenie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa oraz art. 44 ust. 4 w zw. z ust. 3 Prawa lokalowego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, opróżnienie lokalu na podstawie art. 44 ust. 4 w zw. z ust. 3 Prawa lokalowego mogłoby nastąpić dopiero wówczas, gdyby najemca nie złożył wniosku o przydział lokalu zamiennego lub bezzasadnie odmówił przeniesienia się do proponowanego mu lokalu zamiennego. Skoro Jadwiga B. w dniu 18 września 1991 r. wystąpiła o zamianę przedmiotowego mieszkania na mniejsze i nie uzyskała przydziału lokalu zamiennego, to ochrona uprawnień właściciela przewidziana w art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego nie mogła być w tej sytuacji realizowana. W konsekwencji Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Po wniesieniu rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego Minister Sprawiedliwości najpierw - w piśmie z dnia 2 lutego 1993 r. - cofnął tę rewizję nadzwyczajną, a następnie - w piśmie z dnia 15 lutego 1993 r. - oświadczył, że cofa powołane wyżej pismo z dnia 2 lutego 1993 r., przedstawiając dalsze argumenty wskazujące na zasadność rewizji nadzwyczajnej, a mianowicie, że lokal nr 4 przy ul. M. 80 w T. znajduje się w domu wielomieszkaniowym i nie stanowi odrębnej nieruchomości oraz, że skarżący Stanisław S., który jest współwłaścicielem w 1/3 części całej nieruchomości, nie może skutecznie wnosić o wydanie na jego rzecz decyzji administracyjnej na podstawie art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego. Wynika to - zdaniem Ministra Sprawiedliwości - z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 września 1989 r. II AZP 13/89, a także z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 1992 r. III ARN 11/92.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
W art. 44 Prawa lokalowego uregulowane zostały trzy różne procedury - i ich materialne przesłanki - dostosowywania wielkości powierzchni lokali mieszkalnych do praw przysługujących najemcom z tytułu szczególnego trybu najmu. W ust. 1 i 2 tego przepisu uregulowane zostały stany faktyczne o charakterze typowym /podstawowym/. Istniejącą nadwyżkę, jeżeli obejmuje ona co najmniej 1 pokój, eliminuje się poprzez określoną procedurę dostarczenia najemcy samodzielnego lokalu zamiennego. Wymaga to jednak zgody najemcy, a w razie jej braku najemca nie może być przymuszony do zmiany lokalu, a jedyną konsekwencją, która mu grozi, jest obowiązek opłacania podwyższonego czynszu. Zupełnie odmienną regulację zawierają ust. 3 i 4 powołanego przepisu, które - wobec zaistnienia określonych w tych ustępach sytuacji - zakazują stosowania trybu postępowania przewidzianego w ust. 1 i 2, a w jego miejsce wprowadzają także odrębną sankcję. Mianowicie, w ust. 3 art. 44 mowa jest o takiej sytuacji, że lokal zajmowany jest przez więcej niż jednego najemcę i chociażby jeden zajmuje powierzchnię mniejszą od przysługującej mu na podstawie norm zaludnienia i ubiega się o przydzielenie występującej nadwyżki powierzchni. W takim przypadku powinna być wydana decyzja o opróżnieniu części lokalu stanowiącej nadwyżkę powierzchni i jej przydziale najemcy zajmującemu część lokalu nadmiernie zagęszczoną. Natomiast w ust. 4 art. 44 uregulowana została sytuacja, gdy o przydzielenie występującej nadwyżki powierzchni występują właściciele określonych domów i lokali, którzy zamieszkują w tych domach /lokalach/ lub gdy zgłoszą wniosek o umożliwienie im zamieszkania w nich. W takiej sytuacji przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że będzie miało tu zastosowanie, po pierwsze, wyłączenie trybu określonego w ust. 1 i ust. 2, a po drugie, że stwierdzenie przesłanek w tym przepisie określonych powinno prowadzić do zastosowania sankcji polegającej na wydaniu decyzji o opróżnieniu części lokalu stanowiącej nadwyżkę powierzchni i jej przydziale właścicielowi domu /lokalu/.
Już w świetle wyżej naszkicowanej analizy treści art. 44 Prawa lokalowego wynika bezzasadność zarzutu rewizji nadzwyczajnej, w której twierdzi się, że w stosunku do Jadwigi B. jakoby wyłączona była możliwość zastosowania przepisu art. 44 ust. 4, skoro nie zastosowano trybu postępowania określonego w art. 44 ust. 1 i 2.
Minister Sprawiedliwości pomija wyraźnie w art. 44 ust. 3 i 4 Prawa lokalowego określone wyłączenie procedury przewidzianej w ust. 1 i 2, jeżeli zachodzą szczególne sytuacje faktyczne, o których jest mowa w ust. 3 i 4. Właśnie ze względu na szczególne sytuacje dotyczące obrony współnajemcy nie dysponującego odpowiednią do normy powierzchnią /ust. 3/ lub ochrony właściciela /członka spółdzielni/, który z tytułu prawa własności powinien mieć możliwość korzystania ze swego prawa, jeżeli nie koliduje to z uzasadnionym interesem najemcy /ust. 4/, najemca lokalu o powierzchni większej niż mu przysługuje zostaje pozbawiony możliwości dalszego zajmowania lokalu w części stanowiącej nadwyżkę powierzchni. Zasadzie ochrony uprawnień właścicieli budynków /lokali/ do korzystania z przedmiotu własności, jeżeli nie koliduje to z uzasadnionymi uprawnieniami innych osób, służą, oprócz opróżnienia na rzecz właścicieli części lokali w trybie art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego, także inne instytucje - przewidziane w tym Prawie. Należy tu zwłaszcza zwrócić uwagę na unormowania zawarte w poszczególnych ustępach art. 33 i art. 34 Prawa lokalowego, statuujące i rozwijające zasadę zawartą w art. 33 ust. 1 tego Prawa, według której właściciele domów jednorodzinnych, domów mieszkalno-pensjonatowych i lokali mieszkalnych, stanowiących odrębne nieruchomości, mają prawo do zamieszkiwania w swych domach i lokalach opróżnionych w całości lub części; ust. 2 art. 33 zaś stanowi, że prawo zamieszkania w opróżnionym lokalu mieszkalnym przysługuje także właścicielowi domu wielomieszkaniowego.
Wbrew sugestii Ministra Sprawiedliwości - wyrażonej w powołanym na wstępie piśmie z dnia 15 lutego 1993 r. - z przedstawionym wyżej stanowiskiem co do treści art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego nie pozostaje w sprzeczności stanowisko, które poprzednio zajmował Sąd Najwyższy w sprawach II AZP 13/89 oraz III ARN 11/92. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 września 1989 r. II AZP 13/89 /OSNCP 1990 z. 3 poz. 38/ Sąd Najwyższy stwierdził, że uprawnienie właściciela lokalu do zamieszkania w tym lokalu wyłącza uprawnienia najemcy tegoż lokalu do zajmowania w nim powierzchni ponadnormatywnej za zapłatą podwyższonego czynszu, bez względu na to, czy najemca złożył wniosek o dostarczenie mu samodzielnego lokalu zamiennego lub czy zaproponowano mu taki lokal.
Jeżeli zaś chodzi o pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 1992 r. III ARN 11/92, dotyczący wykładni art. 29 ust. 1 Prawa lokalowego, że wyłączenie spod działania szczególnego trybu najmu lokali i budynków w trybie tego przepisu nastąpiło wobec określonych lokali w domach wielomieszkaniowych, a nie wobec całych takich domów - to pogląd ten podziela skład Sądu Najwyższego rozpoznający niniejszą sprawę, ale pozostaje on bez sugerowanej przez Ministra Sprawiedliwości konsekwencji w stosunku do sprawy niniejszej, w której podobny problem nie zachodzi.
W niniejszej sprawie bowiem nie chodziło o zakres wyłączenia lokali /budynków/ spod szczególnego trybu najmu. Wprawdzie w art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, znajduje się odesłanie do art. 29 ust. 1 pkt 1 -3 tegoż Prawa, jednakże tylko w zakresie domów i lokali określonych w powołanym przepisie. W ramach tego odesłania będą się mieściły m.in. domy wielomieszkaniowe, skoro w pkt 2 powołanego przepisu mowa jest m.in. o lokalach mieszkalnych w domach jednorodzinnych i w innych domach stanowiących własność osób fizycznych. Dalszy podmiotowy warunek zawarty w ostatnim zdaniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa lokalowego co do zamieszkiwania w nich m.in. właścicieli nie dotyczy już z zakresu odesłania do domów i lokali, zawartego w art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego, m.in. dlatego, że podmiotowy element został w tym przepisie odrębnie uregulowany przez wskazanie, że obejmuje on właścicieli, którzy zamieszkują w domach /lokalach/ określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 Prawa lokalowego lub tych, którzy zgłoszą wniosek o umożliwienie im zamieszkania w nich.
Istotne zagadnienie prawne, które wystąpiło w toku rozpoznawania sprawy przez organy administracji, dotyczyło stosunku pomiędzy realizacją uprawnień najemców lokali mieszkalnych do dokonywania zamiany zajmowanych przez siebie lokali /art. 58-60 Prawa lokalowego/ a realizacją uprawnienia właściciela /współwłaściciela/ budynku do ubiegania się o opróżnienie części lokalu, stanowiącej nadwyżkę powierzchni i przydzielenie jej właścicielowi /wskazanemu współwłaścicielowi/ w trybie i na zasadach określonych w art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego.
Nie do przyjęcia, na tle konkretnych okoliczności faktycznych, jest stanowisko zajęte przez organy administracji, które sprowadziło się do prostego zastosowania zasady rozpoznawania sprawy o zamianę lokali i sprawy o opróżnienie części lokalu na rzecz współwłaściciela, według kolejności wpływu wniosków w tych sprawach, i to tak, jak gdyby nie pozostawały one ze sobą w związku. To ostatnie założenie organów administracji nie było zresztą konsekwentne, skoro powoływano się w uzasadnieniach decyzji w sprawie dotyczącej zamiany lokali, że Stanisław S., który wystąpił z żądaniem opróżnienia części lokalu, nie udowodnił, że jest współwłaścicielem budynku, w którym lokal ten się znajduje. Wadliwość przyjętego założenia uwidoczniły konsekwencje, jakie ono spowodowało. Okazało się bowiem, że wniosek w sprawie o opróżnienie części lokalu został oddalony bez jakiegokolwiek rozpoznania jego merytorycznych przesłanek, ale tylko dlatego, że stał się bezprzedmiotowy po rozpoznaniu sprawy o zamianę lokali. W świetle tych okoliczności, wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości, nie budzi wątpliwości ocena prawna, którą miał na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów prawa w zaskarżonej decyzji. Bez wcześniejszego rozstrzygnięcia toczącego się postępowania z wniosku właściciela o opróżnienie ponadnormatywnej części lokalu w trybie art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego nie można stwierdzić, że najemca, który zajmuje większą powierzchnię niż mu przysługuje, uprawniony jest do zadysponowania całym lokalem łącznie z częścią ponadnormatywną w trybie zamiany lokali. Słusznie zatem Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że po wpłynięciu wniosków najemców o zamianę lokali i wniosku na podstawie art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego, wniosek o ograniczenie powierzchni mieszkalnej i oddanie nadwyżki właścicielowi, jako oparty na silniejszym prawie, powinien być rozpatrzony w pierwszej kolejności.
Skoro ponadto w rewizji nadzwyczajnej nie podważa się pozostałych ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wadliwego założenia organów administracji co do ograniczenia dowodu związanego z tytułem własności - to zasadność zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości /art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa/.
Z powyższych względów rewizja nadzwyczajna Ministra Sprawiedliwości podlegała oddaleniu stosownie do art. 421 par. 1 Kpc w związku z art. 210 i art. 211 Kpa.