Uzasadnienie
Sprawa wynikła na tle następującego stanu faktycznego: w C., tj. w mieście, została utworzona Spółka Wodna pod nazwą "Zielona". Założyli ją właściciele nieruchomości położonych w tym mieście przy ul. Zielonej i Juranda., W 1978 r. na zlecenie Spółki wodnej Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji wykonało miejską linię wodociągową /sieć wodociągową/ w ulicy Zielonej i Juranda. Wykonało też urządzenia kanalizacyjne /sieć kanalizacyjną/. Połowę kosztów wykonania linii /sieci/ pokryli członkowie Spółki Wodnej. Na koszty jej wykonania Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji wystawiło rachunek dla Urzędu Miejskiego. Właściciel nieruchomości położonej przy ul. Juranda, Tadeusz D., nie stał się członkiem Spółki Wodnej. Podłączenie jego nieruchomości do sieci uzależniono od partycypowania przez niego w kosztach jej wykonania, tj. do wpłacenia w kasie Urzędu Miejskiego przypadającej od niego należności.
Decyzją z dnia 30 marca 1981 r. Prezydent Miasta ustalił opłaty, jakie Tadeusz B. powinien uiścić Urzędowi Miejskiemu, mianowicie w kwotach 1475 zł i 5675 zł za wybudowanie ze środków państwowych sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, do której podłączył on własną nieruchomość. Decyzją z dnia 18 maja 1981 r. Urząd Wojewódzki utrzymał wymienioną decyzję w mocy.
Przy rozpoznawaniu skargi Tadeusza B. na wymienioną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przytoczone na wstępie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
W myśl art. 211 Kpa rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na decyzję organu administracji następuje według przepisów kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu rewizyjnym, a w sprawach nie uregulowanych w dziale VI Kpa stosuje się odpowiednio przepisy wspomnianego kodeksu. Dział VI Kpa ani nie wyłącza, ani nie normuje sytuacji polegającej na tym, że przy rozpoznawaniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny powstaje budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, które mogłoby być przedstawione innemu sądowi do rozstrzygnięcia. Sytuacja ta więc nie jest uregulowana w dziale VI Kpa i stąd we wspomnianej sytuacji stosuje się odpowiednio przepis kodeksu postępowania cywilnego z zakresu postępowania rewizyjnego, mianowicie art. 391 Kpc, który przewiduje możliwość przedstawienia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia.
Jeżeli chodzi o przedstawione zagadnienie prawne, to ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /t.j. Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ zawierała w rozdziale 5 zatytułowanym "Spłaty" przepis art. 28 ust. 1, który głosił, że osoby fizyczne będące właścicielami terenów położonych w granicach administracyjnych miast są obowiązane pokrywać koszty wymienionych w tym przepisie urządzeń komunalnych oraz część kosztów innych urządzeń komunalnych, w tym wodociągowych i kanalizacyjnych, odpowiadającą wzrostowi wartości ich nieruchomości powstałemu wskutek wybudowania tych urządzeń; koszty budowy urządzeń mogą być pobierane w formie opłat rocznych. Pomimo licznych nowelizacji ustawy o gospodarce terenami w miastach powołany przepis /obecnie art. 27 ust. 1/ pozostał w rozdziale 5 i zachował swe pierwotne brzmienie /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./.
W okresie, gdy ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach weszła w życie, tj. w 1961 r., obowiązywała ustawa z dnia 17 lutego 1960 r. o zaopatrywaniu ludności w wodę /Dz.U. nr 11 poz. 72 ze zm./. Według art. 1 ust. 2 powołanej ustawy budowa komunalnych urządzeń zaopatrzenia w wodę na terenie miast i osiedli należała do zakresu działania prezydiów rad narodowych., Zgodnie z art. 14 ustawy właściciele nowo wznoszonych budynków mieli obowiązek połączenia budynków na własny koszt z siecią wodociągową biegnącą wzdłuż przyległej ulicy, a właściciele nieruchomości już zabudowanych - obowiązek podłączenia nieruchomości na własny koszt do nowo założonej sieci wzdłuż przyległej ulicy.
Z tego, co przedstawiono, wynika, że w ustawie o zaopatrywaniu ludności w wodę nie sformułowano wprost zasady, iż urządzenia zaopatrzenia w wodę miast wykonywane są na koszt Państwa, ale zasada ta wypływała a contrario z postanowienia art. 14 tej ustawy. W 1961 r. obowiązywała również ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 167 ze zm./. Artykuł 3 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy głosił, że właściwe organy administracji prezydiów rad narodowych powinny zapewnić budowę miejskich urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków. Ustawa ta więc zakładała, że również urządzenia kanalizacyjne miast są wykonywane na koszt Państwa.
W okresie obowiązywania ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach weszła w życie ustawa z dnia 30 maja 1962 r. - prawo wodne /Dz.U. nr 34 poz. 158 ze zm./. W art. 67 ust. 4 tej ustawy była mowa o wykonaniu komunalnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, lecz jedynie z punktu widzenia pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast ustawa z dnia 24 października 1974 r., obejmująca obecnie obowiązujące prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, uchylając w art. 144 ust. 1 i n. wyżej powołaną ustawę o zaopatrywaniu ludności w wodę, wprowadziła rozdział 3 zatytułowany "Zaopatrzenie w wodę". Przepisy zawarte w tym rozdziale dotyczą również urządzeń kanalizacyjnych.
Państwo zapewnia w ramach terenowych planów gospodarczych wykonanie urządzeń komunalnych na terenach miast, m.in. urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast. W odniesieniu do tych ostatnich urządzeń art. 99 ust. 1 prawa wodnego z 1974 r. stanowi, że są one wykonywane na koszt Państwa. Według art. 98 prawa wodnego do urządzeń zaopatrzenia w wodę zalicza się nie tylko urządzenia służące do jej rozprowadzenia /tj. sieć wodociągową/, lecz także urządzenia służące do ujęcia wody, jej poboru, magazynowania oraz uzdatniania. Z kolei do urządzeń kanalizacyjnych zalicza się nie tylko urządzenia służące do odprowadzania ścieków /tj. sieć kanalizacyjną/, lecz także urządzenia służące do ujęcia ścieków oraz ich oczyszczania. Koszty wykonania więc tzw. zewnętrznych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych miast stanowią zaledwie część kosztów wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast.
Należy powtórzyć, że w okresie, gdy wyżej powołana ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach weszła w życie, obowiązywała zasada, że urządzenia kanalizacyjne miast są wykonywane na koszt Państwa.
Artykuł 99 ust. 1 prawa wodnego, wypowiadając wprost tę zasadę, nie wprowadził nowego stanu prawnego, lecz potwierdził stan prawny dotychczas obowiązujący. W konsekwencji do stanu faktycznego sprowadzającego się do ponoszenia kosztów wykonania urządzeń, zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast ma zastosowanie norma ogólna głosząca, że urządzenia te wykonywane są na koszt Państwa. Przepis art. 27 ust. 1 /według pierwotnej numeracji - art. 28 ust. 1/ ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, stanowiąc, że część kosztów budowy /wykonania/ urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych miast pokrywają właściciele położonych w nich nieruchomości, zawiera w stosunku do powołanej normy ogólnej normę szczególną, stanowiącą odstępstwo od niej w tym zakresie.
Zachodzi ponadto potrzeba podkreślenia, że zazwyczaj w miastach, w których są już wykonane na koszt Państwa podstawowe urządzenia zaopatrzenia w wodę oraz urządzenia kanalizacyjne, ale Państwo nie jest w stanie zapewnić w ramach planu gospodarczego wykonanie na swój koszt także sieci wodociągowych i kanalizacyjnych na poszczególnych ulicach miejskich, tworzą się spółki wodne w celu wykonania tych urządzeń /art. 108 pkt 2 i 3 prawa wodnego/. Członkowie spółek wodnych, a także właściciele nieruchomości nie należący do nich, którzy uzyskają korzyść z wykonania urządzeń, obowiązani są do opłacenia składek i ponoszenia innych świadczeń /art. 115, art. 117 ust. 1-2 prawa wodnego, par. 27-29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1979 r. w sprawie spółek wodnych i ich związków - Dz.U. nr 17 poz. 2/. Wspomniane składki i świadczenia ulegają zaliczeniu na część kosztów wykonania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, pokrywaną przez właścicieli nieruchomości /par. 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1962 r. w sprawie pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych - t.j. Dz.U. 1969 nr 5 poz. 41 ze zm./.
Pokrywanie więc tej stosunkowo nikłej części kosztów wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych bywa rozkładane na długi czas. Ponadto pokrycie części kosztów wykonania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych może następować w formie opłat rocznych, płatnych przez okres do 50 lat [art. 27 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z par. 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie pokrywania kosztów (...)]. Pierwszy z tych przepisów przewiduje przy tym, że część kosztów wykonania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, pokrywana przez właścicieli nieruchomości, nie może przekraczać wzrostu wartości nieruchomości wynikłych z wykonania tych urządzeń. Artykuł 27 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami nie zawiera zatem normy niekorzystnej dla właścicieli nieruchomości.
To, co powiedziano, uzasadnia udzielenie odpowiedzi jak w uchwale.