Uzasadnienie
I. Zagadnienie prawne objęte niniejszą uchwałą było przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów z dnia 19 stycznia 1983 r. III AZP 7/82 /OSNCP 1983 z. 9 poz. 127/; wspomniana uchwała została oparta na następujących argumentach:
Organy administracji państwowej są powołane do rozpatrywania spraw administracyjnych w formie decyzji i w zakresie ustawowo powierzonej im kompetencji. Załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polega głównie na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Dokonuje się to samodzielnie w toku postępowania administracyjnego. Wyczerpanie tego toku stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wszczęcia postępowania sądowo-administracyjnego, które ogranicza się wyłącznie do badania legalności decyzji rozstrzygających sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończących tok postępowania administracyjnego. Istota decyzji kasatoryjnej określonej w art. 138 par. 2 Kpa polega na tym, że nie rozstrzyga ona merytorycznie "o załatwieniu sprawy", lecz w uwzględnieniu odwołania zawiera rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja taka jest decyzją procesową, nie załatwia ona sprawy co do istoty, lecz powoduje jedynie otwarcie dalszego toku postępowania administracyjnego. Bez względu na to, czy jest ona prawidłowa czy wadliwa, nie może być poddana kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do wkraczania w tok postępowania, zanim on nie został wyczerpany /art. 198 Kpa/, a gdyby przyjąć takie rozwiązanie, powstałby niedopuszczalny stan rzeczy, nastąpiłoby bowiem równoległe i jednoczesne toczenie się dwóch postępowań - administracyjnego i sądowo-administracyjnego.
II. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego we wniosku o podjęcie uchwały przez pełny skład Izby Cywilnej i Administracyjnej zawierającej odpowiedź na to samo pytanie, które było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, podniósł szereg wątpliwości łączących się z tym zagadnieniem.
Podstawowa wątpliwość nawiązuje do możliwości odmiennego rozumienia ustawowego sformułowania "po wyczerpaniu toku instancji" użytego w art. 198 Kpa, niż to przyjął Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów. Wyrażonemu już poglądowi przeciwstawia się zapatrywaniu, że wyczerpanie toku instancji następuje w każdym wypadku, gdy strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji i odwołanie to zostało załatwione decyzją organu odwoławczego. Wyłączenie możliwości wniesienia skargi do Sądu na decyzję kasatoryjną wywołuje niekorzystne skutki, ogranicza bowiem zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych i stwarza nieuzasadnione podstawy do przewlekłości postępowania administracyjnego i tym samym powoduje naruszenie przepisów o szybkości i sprawności postępowania.
Argument przedwczesnego wkraczania kontroli sądowej w tok postępowania administracyjnego zwalcza się możliwością zastosowania art. 97 par. 1 Kpa, regulującego podstawy zawieszenia postępowania. W wypadku równoległego toczenia się postępowania administracyjnego, wywołanego wydaniem decyzji kasatoryjnej /art. 138 par. 2 Kpa/, i sądowego, spowodowanego wniesieniem skargi do NSA na kasatoryjne rozstrzygnięcie, nic nie stoi na przeszkodzie, aby postępowanie będące w stadium rozpoznawczym, a więc przed wyczerpaniem toku instancji, uległo zawieszeniu na podstawie art. 97 par. 1 ust. 4 Kpa.
- III. Podzielając wszystkie dotychczasowe wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 19 stycznia 1983 r. III AZP 7/82 należało dodatkowo podnieść:
- 1. Rozstrzygnięcie zagadnienia poddanego ocenie Sądu Najwyższego w pełnym składzie Izby Cywilnej i Administracyjnej powinno być dokonane na podstawie argumentów jurydycznych, nie zaś argumentów celowościowych, jak to sugeruje w swym wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Te ostatnie mogłyby być brane pod rozwagę jedynie wtedy, gdyby stanowiły podstawę sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Celem wprowadzenia takiej kontroli było stworzenie efektywnych środków sprzyjających przestrzeganiu prawa przez organy administracji państwowej, lepsze instytucjonalne zagwarantowanie praworządności, eliminowanie niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych i ich skutków, a zatem wyłącznie kontrola legalności, a nie merytorycznej zasadności decyzji administracyjnych /art. 196 par. 1 Kpa/.
Już to stwierdzenie nasuwa wniosek, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych ma swoje normatywne uzasadnienie wyłącznie wówczas, gdy jest ona wykonywana ex post, tj. po zapadnięciu decyzji w następstwie "wyczerpania toku instancyjnego", wcześniej bowiem brak jest przesłanek kontroli sądowo-administracyjnej. Inne względy celowościowe, takie jak zapewnienie szybkości i sprawności postępowania i wiążące się z tym orzekanie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, rozszerzenie sądowej kontroli decyzji administracyjnych, zapobieżenie niekorzystnym skutkom zmian prawa materialnego, przeciwdziałanie kilkakrotnemu zapadaniu decyzji kasatoryjnych, nie mogą być skutecznie przeciwstawiane argumentom natury prawnej, wynikającym z brzmienia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ich prawidłowej interpretacji.
2. Ochrona praw i interesów obywateli w sferze rozważanych stosunków oparta jest przede wszystkim na załatwieniu spraw w trybie administracyjnym, tj. w postępowaniu przed organami administracji państwowej, toczącym się w zasadzie w dwu instancjach /art. 15 Kpa/, z wyjątkiem określonym w art. 127 par. 3 Kpa. Organy te działają na tym odcinku jako wyłącznie uprawnione do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji merytorycznych, rozstrzygających sprawy co do istoty.
Wyłączność i samodzielność organów administracyjnych w zakresie orzekania z pominięciem innych organów, aż do wyczerpania toku instancji administracyjnych, wynika zarówno z zasad kontroli instancyjnej, jak i samokontroli zasadności wydanej już decyzji. Wspomniana samokontrola występuje w granicach uprawnień organu pierwszej instancji, gdy po złożeniu odwołania, w wypadku spełnienia się przesłanek wymienionych w art. 132 Kpa, organ, który wydał decyzję, może wydać nową uchylającą lub zmieniającą dotychczasową, a także w granicach uprawnień organu odwoławczego, gdy po złożeniu skargi może on uchylić lub zmienić własną decyzję, nie nadając skardze dalszego biegu /art. 200 par. 2 Kpa/.
System działania organów administracji państwowej w zakresie wydawania decyzji administracyjnych przewiduje zwarty, instytucjonalnie wyodrębniony, tryb załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym i tylko to postępowanie służy załatwianiu spraw w sposób merytoryczny. Dlatego sądowa kontrola decyzji administracyjnych może dotyczyć jedynie wypadków, gdy sprawa została już załatwiona co do istoty. Odmienne stanowisko oznaczałoby przyjęcie zasady permanentnej kontroli sądowej decyzji administracyjnych, do czego brak jest podstaw zarówno w przepisach Kpa, jak i w przepisach ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
3. Jeśli merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ odwoławczy - na podstawie art. 138 par. 2 Kpa - może wydać decyzję kasatoryjną, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka nie wyczerpuje toku instancji w rozumieniu art. 198 Kpa, a zatem nie otwiera drogi do kontroli pozainstancyjnej, sądowej. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środków pozainstancyjnych nie jest dopuszczalne.
Pogląd, że wyczerpanie toku instancji następuje wówczas, gdy w sprawie zapadnie jakakolwiek decyzja organu drugiej instancji, pozostaje w sprzeczności z prawidłowym rozumieniem tego pojęcia, nie uwzględnia przesłanki "wyczerpania", która w omawianej sytuacji nie zostaje spełniona.
4. Ustawowe przesłanki wszczęcia odrębnego trybu kontrolnego, jakim jest postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, powstają wyłącznie w wypadku, gdy organ odwoławczy wyda decyzję opartą na jednej z podstaw określonych w art. 138 par. 1 Kpa, to jest wówczas, gdy wydana decyzja kończy postępowanie administracyjne /chyba że skargę wnosi prokurator - art. 198 Kpa/.
Środkiem zaskarżenia na tym etapie nie jest już odwołanie, lecz skarga, a kontrola decyzji sprawowana w tym trybie sprowadza się jedynie do badania legalności rozstrzygnięć zapadłych w następstwie wyczerpania toku postępowania administracyjnego. Decyzja kasatoryjna, jako nie wyczerpująca toku instancyjnego, nie podlega kontroli sądowej, gdyż - zdaniem sądu administracyjnego - nie jest kontrolą właściwego ukierunkowania sprawy. Ten zakres kompetencji jest przyznany wyłącznie organowi odwoławczemu. Odmienne założenie, nie znajdujące żadnej podstawy prawnej, naruszałoby zastrzeżony wyłącznie dla organów administracji państwowej system rozpoznawczy i decyzyjny.
5. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych może być wykonywana tylko w zakresie wynikającym z unormowań ustawowych, a nie wbrew nim. W szczególności Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie przysługują żadne funkcje współkreujące decyzję administracyjną, podobnie jak organom administracji powołanym do merytorycznego załatwiania sprawy nie przysługują uprawnienia współkreujące orzeczenie sądowe. Oba organy mają wyraźnie rozdzielone funkcje decyzyjne i kontrolne wykonywane w trybie odwoławczym i pozainstancyjnym. Sądowa kontrola działalności organów administracyjnych przed wyczerpaniem toku instancji w formie wydania decyzji ostatecznej nie może mieć miejsca. Eliminowanie dwutorowości postępowania - w razie przyjęcia takiego rozwiązania za dopuszczalne - poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 par. 1 ust. 4 Kpa nie byłoby prawidłowe, postępowanie sądowe bowiem nie mogłoby dotyczyć zagadnienia wstępnego, merytorycznego, lecz jedynie odnosić się do legalności uchylającej decyzji organu administracyjnego drugiej instancji, ta zaś legalność wynika z określonych w art. 138 par. 2 Kpa uprawnień odwoławczego organu administracyjnego.