Uzasadnienie
Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./ stanowi m.in., że osoba, która nabyła w trybie tejże ustawy działkę budowlaną, obowiązana jest w ciągu trzech lat rozpocząć na tej działce budowę, a do tego czasu zapewnić rolnicze wykorzystanie działki. W przypadku nierozpoczęcia budowy w tym terminie działka może być przejęta na własność Państwa w drodze decyzji administracyjnej.
Prokurator Generalny PRL we wniosku o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na przytoczone pytanie prawne podniósł, że w praktyce administracyjnej i sądowo-administracyjnej wyłoniła się rozbieżność w wykładni tego przepisu. Chodzi mianowicie o to, czy przewidziany w art. 15 ust. 1 obowiązek rozpoczęcia budowy w ciągu trzech lat ciąży tylko na osobie, która nabyła działkę bezpośrednio od Państwa, czy też - w przypadku nierozpoczęcia budowy przez taką osobę i zmiany właściciela działki - również na osobie, która taką działkę nabyła w drodze dziedziczenia lub w drodze czynności cywilnoprawnej.
Ilustracją rozbieżności poglądów jest sprawa SA/Gd 495/83 Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku. W sprawie tej organy administracji państwowej zarówno szczebla państwowego, jak i wojewódzkiego prezentowały pogląd, że wspomniany obowiązek rozpoczęcia budowy w terminie trzech lat ciąży zarówno na osobie, która nabyła taką działkę bezpośrednio od Państwa, jak i na późniejszych jej właścicielach. Od każdoczesnego właściciela, który nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpoczęcia budowy działka może być zatem przejęta. Poglądu tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wyraził pogląd, że przejęcie działki budowlanej na własność państwa z powodu nieprzystąpienia do jej zabudowy w trzyletnim okresie od nabycia dotyczy tylko osoby, która nabyła ją od Państwa, gdyż powołany przepis art. 15 ustawy nie odnosi się do następców prawnych nabywcy z tytułu spadkobrania, darowizny lub innej czynności prawnej. Pogląd ten nie został bliżej uzasadniony. Nie może też być uznany za trafny.
Zasadniczą intencją ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi było stworzenie warunków do działania w kierunku wdrażania ładu i porządku w systemie zabudowy wsi, a tym samym stworzenie podstaw do wprowadzania niezbędnych urządzeń cywilizacyjnych. Ustawa ta obok ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym miała być instrumentem prowadzącym do planowego rozwoju i przeobrażania osiedli wiejskich. Miała też sprzyjać wzrostowi budownictwa wiejskiego i zagrodowego. Dla realizacji tych celów ustawa przewidziała szereg instrumentów, takich jak planowanie przeznaczenia terenów, przenoszenie własności prywatnych terenów na rzecz Państwa i przydzielanie ich na konkretne cele, obowiązek w zakresie zabudowy itp. Właśnie dla zapewnienia terenów budowlanych na potrzeby budownictwa mieszkaniowego, zagrodowego i gospodarczego oraz budownictwa usługowego i administracyjnego na obszarach wsi art. 8 ustawy wprowadził możliwość przejęcia na własność Państwa całego obszaru przeznaczongo pod zabudowę. Ta generalna socjalizacja terenu urbanistycznego wprowadzona nowelą do ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. o zmianie ustawy o terenach budownictwa na obszarach wsi /Dz.U. nr 11 poz. 81/ miała sprzyjać realizacji celów założonych ustawą. Uprzednio bowiem - przed nowelą - odjęcie własności konkretnej działki budowlanej następowało dopiero w sytuacji, gdy chcący budować nie dysponował własną działką na obszarze urbanistycznym i nie mógł jej uzyskać w drodze zamiany lub kupna.
Grunty przejęte na własność państwa w trybie przepisów wymienionej ustawy i podzielone na działki budowlane podlegają sprzedaży w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. nr 20 poz. 117/. Nabywcami mogły być przede wszystkim osoby nie posiadające odpowiednich działek, stale zatrudnione w zakładach pracy położonych na obszarach wsi, wykonujące zawody związane z rolnictwem i leśnictwem oraz świadczące usługi dla rolnictwa i ludności wiejskiej /par. 6 rozporządzenia/.
W myśl art. 15 ust. 1 ustawy nabywca działki budowlanej obowiązany jest rozpocząć budowę w ciągu trzech lat pod rygorem wynikającym w ust. 2 tego artykułu. Analogiczne obowiązki i rygory przewidziane są także w innych przepisach dotyczących gospodarki terenami.
W myśl art. 240 Kc umowa o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu m.in. w sytuacji, gdy użytkownik wbrew umowie nie wzniósł w ustalonym terminie budynków.
Wszelkie tego rodzaju postanowienia ustawowe lub umowne zmierzają do wprowadzenia dyscypliny i porządku w planowym zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenu przeznaczonego pod zabudowę. Rozwiązania te są zrozumiałe i usprawiedliwione przede wszystkim względami gospodarczymi i społecznymi. Skoro bowiem doszło do wyłączenia z produkcji rolnej określonego terenu i teren ten został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, przy uwzględnieniu, że istnieje znaczne zapotrzebowanie na tereny budowlane, to żadne względy nie usprawiedliwiają poglądu, iż taki teren może przez czas dłuższy nie być wykorzystany zgodnie z aktualnym przeznaczeniem, tzn. pod budownictwo mieszkaniowe. Usprawiedliwia to pogląd, że trzyletni okres do rozpoczęcia zabudowy działki nabytej w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odnosi się do każdego właściciela takiej działki. Pogląd odmienny sprzyjałby powstawaniu stanów, w których wspomniany obowiązek zabudowy byłby łatwy do ominięcia, co kłóciłoby się z założeniami ustawy, o których była mowa na wstępie. Prowadziłoby to do konieczności wyznaczania nowych terenów budowlanych i wyłączania z produkcji rolnej dalszych obszarów w sytuacji, gdy część działek pozostawałaby nie zabudowana.
Pogląd wyrażony w uchwale znajduje także oparcie w gramatycznej wykładni art. 15 ust. 1 i 2 ustawy. Jakkolwiek bowiem ust. 1 tego artykułu stanowi, że osoba, która nabyła działkę budowlaną, obowiązana jest w ciągu trzech lat rozpocząć na tej działce budowę, to ustęp 2, w którym unormowana została możliwość przejęcia działki na własność Państwa z powodu niewywiązywania się z obowiązku rozpoczęcia budowy, nawiązuje tylko do terminu określonego w ust. 1. Wymieniony przepis nie nawiązuje natomiast do osoby nabywcy ani do trybu nabycia działki budowlanej. Wynika z tego, że każdoczesny właściciel działki budowlanej na obszarze wsi przyjętej przez Państwo w trybie wspomnianej ustawy, a następnie sprzedanej osobie fizycznej pod zabudowę, a nie tylko pierwszy nabywca, obowiązany jest do rozpoczęcia budowy w terminie wskazanym w art. 15 ust. 1 ustawy, ze skutkami przewidzianymi w ust. 2 tego przepisu.
Należy także podnieść, że nabycie własności nieruchomości - podobnie jak nabycie innych praw majątkowych - może mieć charakter pierwotny lub charakter pochodny. W tym miejscu wystarczy przypomnieć, że tylko w razie nabycia pierwotnego nabywca nie wywodzi swego prawa do innej osoby, nabywa je bowiem niezależnie od uprawnień tej osoby. W przeciwieństwie do nabycia pierwotnego nabycie ma charakter pochodny, gdy polega na przejściu prawa przysługującego jednej osobie na inną osobę. W wypadku takim nabywca nabywa tylko takie prawo, jakie przysługiwało zbywcy. Nabycie działki budowlanej, o której tu mowa, w drodze spadkobrania, jak również w drodze czynności prawnej jest nabyciem pochodnym. Skoro zatem nabywca działki budowlanej w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi obciążony jest obowiązkiem rozpoczęcia zabudowy tej działki w terminie trzech lat, i to pod rygorem przewidzianym w ust. 2 art. 15 ustawy, to jest oczywiste, że obowiązek ten rozciąga się także na następców prawnych pierwszego nabywcy. Żadne też względy nie usprawiedliwiają poglądu, że wspominany termin zabudowy miałby być zaliczony od daty nabycia pochodnego.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.