Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 czerwca 1992 r. Urząd Rejonowy w Ż. - Biuro Pracy w Ż. orzekł o nienależnym pobraniu przez Czesława K. z Biura Pracy kwoty 3.180.000 zł wypłaconych tytułem zasiłku dla bezrobotnych wobec stwierdzenia, że zasiłek ten pobrał on w okresie, w którym był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej w Urzędzie Miejskim w Ż. jako osoba świadcząca usługi w zakresie instalatorstwa elektrycznego i malarstwa. Odwołanie zainteresowanego, wskazujące m.in. na to, że pomimo dokonanego wpisu do ewidencji nie podjął on faktycznie działalności gospodarczej, została przez Urząd Wojewódzki w Z.G. decyzją z dnia 26 sierpnia 1992 r. oddalone z powołaniem się na okoliczność, że zgłoszenie do ewidencji prowadzenia na własny rachunek działalności gospodarczej, nawet jeżeli nie zostanie ona rozpoczęta, oznacza po stronie bezrobotnego brak gotowości do pracy zaoferowanej przez organy do spraw zatrudnienia, co wyklucza uprawnienie do pobierania zasiłku.
Rozpatrując skargę Czesława K. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 25 maja 1993 r. (...) rozprawę odroczył i przedstawił Sądowi Najwyższemu w trybie art. 391 par. 1 Kpc zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności co do związku między wpisem do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą a utratą statusu bezrobotnego.
W uzasadnieniu Sąd powołuje się na odmienną wykładnię wchodzących w grę przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu w orzeczeniach różnych Ośrodków Zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wątpliwości te sprowadzają się do tego, czy ustawa ta łączy status bezrobotnego z faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej, czy też z formalnym wpisem do ewidencji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
W świetle okoliczności sprawy zasadnicza treść zagadnienia prawnego nie sprowadza się w istocie rzeczy do kwestii, czy osoba wpisana do ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą zachowuje status bezrobotnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, lecz do tego, czy bezrobotny wpisany do takiej ewidencji zachowuje, czy też traci prawo do świadczeń pieniężnych określonych w ustawie w okresie zarejestrowania w ewidencji. Wpisanie do ewidencji prowadzących działalność gospodarczą prima facie nie powoduje utraty statusu bezrobotnego, a może mieć jedynie wpływ na prawo do świadczeń przewidzianych w ustawie z 1991 r., jeżeli zarejestrowany bezrobotny prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, aczkolwiek pogląd ten wymaga dodatkowego uzasadnienia. Zagadnienie prawne dotyczy w zasadzie wykładni art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r., jedynie pośrednio zaś pojęcia bezrobotnego, którym jest zawsze ten, kto będąc zdolny do pracy i wyrażając gotowość do jej podjęcia w ramach stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pozostaje bez pracy.
Biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotem rozstrzygnięć organów I i II instancji, a także i skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, było to, czy organy te miały prawo domagać się zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych. Sąd Najwyższy istotną treść zagadnienia prawnego upatruje raczej w tym, czy osoba zarejestrowana jako bezrobotny jest zobowiązana do zwrotu otrzymanych świadczeń pieniężnych na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu za okres, w którym wpisana była do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, aczkolwiek w okresie tym nie rozpoczęła prowadzenia tej działalności. Klucz do rozwiązania tak pojmowanego zagadnienia prawnego leży w prawidłowym rozumieniu treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. regulującego przypadki utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także we właściwym rozumieniu funkcji społecznej, jaką ma do spełnienia ten przepis.
Przypadków utraty prawa do zasiłku unormowanych w tym przepisie nie można sprowadzić do wspólnego mianownika, gdyż obok sytuacji, w których norma ta spełnia funkcję stymulującą bezrobotnego do aktywnego współdziałania z organami zatrudnienia w poszukiwaniu pracy lub dyscyplinującą za zachowanie świadczące o nagannym stosunku do pracy jako określonej wartości, pozostałe przypadki utraty prawa do zasiłku zawierają jednak wspólną ideę, że zasiłek ten nie powinien być wypłacany w okresach, w których bezrobotny bądź osiągnął dochody z innych uznanych przez prawo źródeł, bądź znajdował się w sytuacji materialnej, w której zasiłek ten nie spełniał już funkcji jedynego źródła osiągania środków pieniężnych na utrzymanie. Uprawnienie do zasiłku wiąże się zatem z sytuacją materialną bezrobotnego z natury rzeczy zmienną i ocenianą przez organy zatrudnienia w krótkich, z reguły miesięcznych, okresach.
Bezrobotnym, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. "e" ustawy z dnia 16 października 1991 r., jest ten, kto spełniając inne warunki przewidziane ustawą nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności jest pewnym stanem faktycznym, który nie może być utożsamiany już z samym faktem zgłoszenia tej działalności do ewidencji. Zgłoszenie inicjuje określone postępowanie ewidencyjne, które powinno zakończyć się wpisem do ewidencji, co nie jest identyczne z faktycznym rozpoczęciem działalności gospodarczej, skoro - według art. 15 i 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm. - między datą wpisu do ewidencji a datą rozpoczęcia działalności może być dowolnie ustalony przez zgłaszającego przedział czasu. Jednakże nawet wskazanie daty rozpoczęcia tej działalności nie oznacza jeszcze faktycznego "prowadzenia" tej działalności w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu.
Prowadzenie działalności gospodarczej może oznaczać tylko rzeczywiste jej realizowanie przez zespół czynności faktycznych podjętych dla osiągnięcia tego zamiaru. Wynika to nie tylko z czasownikowej formy zwrotu zawartego w art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. "e" ustawy z 1991 r., lecz także z całej konstrukcji przepisów tej ustawy, regulujących przypadki nabycia lub utraty prawa do zasiłku.
Kwestia, czy bezrobotny występujący w tej sprawie faktycznie prowadzi działalność gospodarczą, powinna być ustalona w postępowaniu dowodowym, gdyż ma ona zasadnicze znaczenie dla orzeczenia o obowiązku zwrotu wypłaconego zasiłku. Organy do spraw zatrudnienia nie ustaliły tej okoliczności, a Naczelny Sąd Administracyjny także całkowicie pominął ją w swych rozważaniach. Umieszczenie w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą stwarza domniemanie faktycznego jej rozpoczęcia. Skarżący powinien wykazać, że faktycznie działalności tej nie rozpoczął, gdyż na nim spoczywa ciężar dowodu tej okoliczności.
Zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej nie musi oznaczać zawsze braku gotowości do podjęcia pracy w ramach stosunku pracy. Brak gotowości do pracy zachodzi przeważnie wtedy, gdy osoba poszukująca pracy faktycznie i prawnie nie byłaby w stanie przyjąć oferty pracy przedstawionej przez organ zatrudnienia, zwłaszcza wtedy, gdy zarejestrowany jako poszukujący pracy jest już związany więzią prawną z innym podmiotem prawa. Atrakcyjna oferta pracy jednak zmusza przeważnie do dokonania wyboru między zatrudnieniem w ramach stosunku pracy a prowadzeniem własnej działalności gospodarczej, a odrzucenie oferty pracy bez uzasadnionej przyczyny wywołuje skutki prawne w postaci utraty prawa do zasiłku.
Ograniczając się jednak do wątpliwości wyrażonych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Najwyższy wyraża pogląd, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej w trybie określonym w art. 15 i 16 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, lecz działalności tej faktycznie nie rozpoczęła w okresie, w którym była zarejestrowana jako bezrobotna, nie traci statusu bezrobotnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. "e" ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu.