Uzasadnienie
I. Ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./ w art. 4 ust. 1 stanowi, że "przywóz towarów z zagranicy podlega cłu z wyjątkami określonymi w przepisach prawa". Ustawa ta nie zawiera przepisów, które dawałyby podstawę do udzielania decyzjami organów celnych, na zasadach uznania administracyjnego, ulg i zwolnień celnych, jest ona bowiem ukształtowana na zasadach odmiennych od przyjmowanych we wcześniejszych regulacjach obowiązków celnych. Prawo celne z 1989 r. zrywa z konstrukcją ulg lub zwolnień celnych udzielanych decyzjami organów celnych, eliminuje wszelkie ulgi i zwolnienia udzielane na zasadach ograniczonego lub swobodnego uznania, a przyjmuje jako zasadę clenie towaru przewożonego przez granicę celną. Od tej zasady istnieją wyjątki ustanowione w przepisach Prawa celnego lub innych aktów prawnych. Zastosowanie tych przepisów powoduje, że towar przewożony przez granicę celną będzie wolny od cła.
Przewóz towaru przez granicę celną może mieć miejsce tylko wtedy, gdy nie jest on objęty zakazem obrotu przez granicę, wynikającym z umów międzynarodowych lub z odrębnych przepisów prawnych. Niektóre towary mogą być przewożone przez granicę celną dopiero po uzyskaniu pozwolenia /art. 7 i art. 8 Prawa celnego/.
Towar celny - pojęcie to jest określone normatywnie w art. 2 pkt 2 Prawa celnego - może wobec tego być przywieziony na polski obszar celny lub z niego wywieziony za granicę celną, gdy nie jest objęty zakazem obrotu, jeżeli uzyskano pozwolenie na jego przewóz przez granicę /jeśli takie pozwolenie jest wymagane/ oraz jeśli w odprawie celnej zostaną wymierzone należności celne od tego towaru /zgodnie z art. 2 pkt 15 Prawa celnego należności te stanowi cło i inne opłaty przewidziane w ustawie/. Prawo celne określa przypadki, w których towar jest wolny od cła. Zgodnie z art. 11 Prawa celnego, wolny od cła jest towar przewożony przez polski obszar celny. Wolny od cła jest też towar przywożony lub wywożony na użytek personelu dyplomatycznego lub konsularnego /art. 12 Prawa celnego/. Od cła wolny jest również przewóz przez granicę celną wartości dewizowych /art. 13 Prawa celnego/. Artykuł 14 ust. 1 Prawa celnego w kilkudziesięciu punktach kazuistycznie wylicza przypadki, w których towar przywożony z zagranicy jest wolny od cła i od obowiązku uzyskiwania pozwolenia.
Towar ten musi odpowiadać normom ilościowym lub wartościowym, ustanowionym w rozporządzeniu wykonawczym do Prawa celnego. W takim przypadku kontrola celna polega na sprawdzeniu zgodności warunków przewozu towaru na polski obszar celny z przesłankami ustawy oraz aktów wykonawczych do niej, a w wyniku odprawy celnej towar zostanie dopuszczony na polski obszar celny bez wymierzenia należności celnych. Prawo celne stanowi też o zwolnieniu od cła w przypadkach szczegółowo uregulowanych w ustawie /np. gdy towar już dopuszczony do czasowego przewozu zostanie później utracony lub zniszczony i nie będzie możliwy jego powrotny wywóz - art. 15 oraz art. 17 ust. 1, w którym jest wyczerpujące wyliczenie towaru stanowiącego przedmiot czasowego przewozu lub wywozu/.
Takie zasady uregulowania obowiązków celnych, jakie zostały zawarte w Prawie celnym, wpłynęły w zasadniczy sposób na ramy i zakres orzecznictwa administracyjnego sprawowanego przez organy celne.
Nie ma potrzeby zajmowania się pozwoleniami na przewóz lub wywóz towarów, bo nie są to zagadnienia związane z wnioskiem o wyjaśnienie przepisu prawnego budzącego wątpliwości, należy zaś zająć się wyłącznie poddaniem obrotu towarowego z zagranicą cłu oraz przypadkami, w których towar jest wolny od cła. Stosownie do przytoczonych już wcześniej przepisów Prawa celnego, jeżeli towar podlega cłu, to należy dokonać wymiaru należności celnych, jeśli zaś towar ten jest wolny od cła, to nie dokonuje się jego wymiaru, a przy odprawie celnej trzeba tylko stwierdzić, że ma miejsce wyjątek od zasady, o którym stanowi art. 4 ust. 1 Prawa celnego, ustalając jego podstawę prawną /może nią być przepis Prawa celnego lub przepis innego aktu prawnego/. Z zasady powszechności cła przy obrocie z zagranicą oraz dopuszczenia od niej wyjątków wynikających wprost z przepisu prawa, płynie wniosek, że organ celny w toku kontroli celnej staje wobec alternatywy rozłącznej i dopiero po stwierdzeniu, któremu z jej członów odpowiada zgłoszony do odprawy celnej towar, władny jest podjąć decyzję - dokonać odprawy celnej w rozumieniu art. 67 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 Prawa celnego.
Jeżeli bowiem towar celny /art. 2 pkt 2 Prawa celnego/ nie odpowiada tym przesłankom, które mają charakter wyjątków od zasady, to dopuszczając ten towar na polski obszar celny lub dopuszczając zgłoszony towar do jego wywozu za granicę celną należy w decyzji dokonać wymiaru należności celnych. Jeśli natomiast towar spełnia wymagania stawiane przepisami statuującymi wyjątki od zasady powszechności obowiązku celnego, to dopuszczając towar na polski obszar lub dopuszczając towar do wywozu za granicę cła nie można wymierzyć, skoro towar jest od niego wolny. Wymierzenie i pobranie cła od towaru, który jest od niego wolny, daje podstawę do zastosowania przepisu art. 79 ust. 1 Prawa celnego, regulującego zwrot należności celnych nienależnych /zwracanych z urzędu i z odsetkami/.
II. Postępowanie w sprawach celnych jest prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem szeregu odrębności ustanowionych w Prawie celnym. Artykuł 1 ust. 2 Prawa celnego stanowi, że "w postępowaniu przed organami celnymi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej". Ta formuła przepisu nie jest zbyt precyzyjna i może nasuwać wątpliwości co do intencji prawodawcy, ale z treści dalszych przepisów Prawa celnego wynika, że w samej rzeczy chodzi o pierwszeństwo odrębnych unormowań proceduralnych Prawa celnego przed regulującymi te same kwestie procesowe przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Te odrębne unormowania proceduralne są rozmieszczone w całej ustawie - Prawo celne, a większe ich zgrupowanie występuje w rozdziale 6 zatytułowanym: "Postępowanie celne". Wśród przepisów proceduralnych Prawa celnego nie ma takich, które pozwalałyby na wydawanie decyzji prowizorycznych /tymczasowych/, nie ma też takich przepisów, które uchylałyby ustanowione w kodeksie postępowania administracyjnego związanie organu celnego własną decyzją /art. 110 Kpa/. Nie ma także takich odrębnych unormowań proceduralnych w Prawie celnym, które wyłączałyby stosowanie do decyzji podejmowanych przez organy celne pojęcia "decyzji ostatecznej" lub ograniczałyby skutki prawne z nią związane /art. 16 par. 1 Kpa/. Prawo celne nie zawiera również odrębnych przepisów normujących wydawanie decyzji administracyjnych częściowych. Przy braku odrębnych przepisów procesowych Prawa celnego, we wszystkich wymienionych wyżej kwestiach proceduralnych należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do podejmowania decyzji, o których mowa w art. 67 ust. 1 Prawa celnego.
W myśl art. 104 par. 2 Kpa "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty wyraża się w skonkretyzowaniu praw lub obowiązków indywidualnie oznaczonego podmiotu, będącego stroną postępowania administracyjnego. W sprawach celnych - pozostawiając "na boku" pozwolenie na przywóz lub wywóz towaru jako bardzo luźno związane z wnioskiem tą istotą sprawy, o której należy rozstrzygnąć w decyzji wydawanej po zakończeniu kontroli celnej /art. 67 ust. 1 Prawa celnego/, będzie przede wszystkim stwierdzenie, czy dany towar podlega cłu, czy jest od niego wolny, a następnie dopiero wymierzenie należności celnych. Wymierzenie należności celnych mieści się w tejże istocie sprawy tylko w takim przypadku, gdy stwierdzono, że towar nie jest - z mocy wyjątkowych unormowań prawnych - wolny od cła. Jeżeli zaś towar jest wolny od cła, to istotą sprawy będzie stwierdzenie, że podmiot zgłaszający towar do odprawy celnej nie ma obowiązku uiszczenia cła, a więc korzysta z wyjątkowej, uprzywilejowanej sytuacji w obrocie towarowym z zagranicą. Decyzja stwierdzająca, że towar jest wolny od cła, tworzy wobec tego prawa nabyte /w rozumieniu art. 155 Kpa/ tego podmiotu, który ten towar zgłosił do odprawy celnej.
Artykuł 104 par. 2 Kpa zawiera lakoniczne postanowienie dotyczące częściowego rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Bardziej instruktywny był przepis poprzednio obowiązującego rozporządzenia Prezydenta RP /z mocą ustawy/ z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./, który stanowił, że "załatwienie powinno z reguły następować w całości. Jeżeli jednak sprawa dopuszcza podział na kilka części, wtedy można, o ile jest to celowe, wydać decyzję w oddzielnych częściach, jeśli całość nie dojrzała jeszcze do rozstrzygnięcia" /art. 78 ust. 2/. Możliwość wydania decyzji częściowej zależała od dopuszczalności podziału sprawy na części. W przypadku konieczności stwierdzenia, czy towar zgłoszony do odprawy celnej jest wyjątkowo wolny od cła, czy też podlega on cłu na ogólnych zasadach, odrębnymi częściami sprawy nie może być ani ustalanie istnienia wyjątku, ani też tylko samej zasady, bo są to dwa człony jednej alternatywy.
Sprawa celna może być podzielona na części, które będą rozstrzygane kilkoma decyzjami częściowymi, ale gdy jest możliwa podzielność sprawy, bo np. rzeczy stanowiące mienie osoby przesiedlającej się, mieszczące się w przewidzianych prawem normach ilościowych lub wartościowych, są przewożone kilkoma różnymi środkami transportowymi i nie w tym samym czasie. Osoba przesiedlająca się, do której ma zastosowanie art. 14 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 2 pkt 8 Prawa celnego, może być adresatem kilku częściowych decyzji organów celnych, jeżeli sukcesywnie przewozi swoje mienie przez granicę celną. W żadnym jednak razie nie można jako jednej z części sprawy celnej potraktować wymierzenia cła od konkretnie oznaczonego towaru, a jako jej części drugiej - stwierdzenia, że ten sam konkretnie wskazany towar jest wolny od cła. Taki podział sprawy na części byłby sprzeczny z art. 4 ust. 1 Prawa celnego, bo zgodnie z nim podstawą decyzji wydawanej po zakończeniu kontroli celnej będzie albo ten właśnie przepis jako ustanawiający zasadę obowiązującą w obrocie towarowym z zagranicą, albo też przepis o charakterze wyjątkowym, uwalniającym towar od cła.
Rozstrzygnięcie na podstawie jednego z tych przepisów powoduje związanie organu celnego ogłoszoną lub doręczoną decyzją na podstawie art. 110 Kpa, i to ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie podstaw i trybu zmiany lub uchylenia decyzji zarówno w zwykłym trybie postępowania /postępowaniu tzw. instancyjnym/, jak również w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego.
Uwzględniając podniesione w uzasadnieniu okoliczności Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione we wniosku zagadnienie prawne jak w sentencji uchwały.