Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 czerwca 1992 r. przedstawił do rozpoznania Sądowi Najwyższemu w trybie art. 391 par. 1 Kpc zagadnienie prawne o treści sformułowanej w sentencji uchwały.
Sprawa powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Kazimierz K., legitymujący się blisko 36-letnim stażem pracy, przestał pracować w dniu 31 grudnia 1984 r. i zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 13 lutego 1991 r. Przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./. Po wejściu w życie nowej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu z dnia 16 października 1991 r. /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ kierownik Urzędu Rejonowego w S. orzekł, że zasiłek będzie wypłacany Kazimierzowi K. na dotychczasowych zasadach od dnia 1 grudnia 1991 r. do dnia 24 grudnia 1992 r. pod warunkiem, iż w tym czasie nie nastąpią zdarzenia powodujące utratę prawa do zasiłku. Uzasadniając tę decyzję stwierdzono, że nowa ustawa przewiduje uprawnienia do zasiłku tylko dla osób spełniających warunki przewidziane w jej art. 20 ust.
- 1. Powyższą decyzję wojewoda (...) utrzymał w mocy. Decyzję wojewody Kazimierz K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący wypełnia wszelkie kryteria uzasadniające przyznanie zasiłku zgodnie z art. 21 ust. 5 pkt 1 i 3 cyt. ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, nie spełnia jednak warunku przewidzianego w art. 20 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, ponieważ w ciągu ostatnich 12 miesięcy przed zarejestrowaniem się nie przepracował 180 dni.
Uzasadnia to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie Sądowi Najwyższemu do rozpoznania sformułowanego w sposób ogólny zagadnienia prawnego o treści sformułowanej w sentencji uchwały.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zagadnienie prawne przedstawione w NSA jest niezwykle istotne ze względów ogólnospołecznych, a ponadto w świetle obowiązujących przepisów może być rozstrzygnięte w dwojaki sposób, przy czym za każdym z rozwiązań przemawiają istotne argumenty jurydyczne.
Można przyjąć, że wszystkie osoby ubiegające się o zasiłek dla bezrobotnych, także te wymienione w art. 21 ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, muszą spełniać ogólne warunki przewidziane w art. 20 ust. 1 tej ustawy. Wniosek taki nasuwa się w związku z zastosowaniem wykładni logiczno-gramatycznej powyższego przepisu. Artykuł 20 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu przewiduje oczywiście w ust. 1 ogólne warunki uprawniające do uzyskania zasiłku, zaś w ust. 2 siedem przypadków, w których od powyższych ogólnych warunków można odstąpić. Wśród tych przypadków nie uwzględniono sytuacji przewidzianych w art. 21 ust. 1 tej ustawy.
Jeśli się jednak zastosuje metodę wykładni celowościowo-systemowej, można dojść do odmiennych wniosków i stwierdzić, że art. 21 ust. 1 cyt. ustawy stanowi osobną i samoistną podstawę do rozstrzygania spraw dotyczących uprawnień do zasiłku osobnej i szczególnie przez ustawodawcę wyróżnionej grupy osób, a podstawa ta musi być traktowana niezależnie od ogólnych reguł przewidzianych w art. 20 cyt. ustawy. Chodzi tu o grupę osób w wieku przedemerytalnym, którym do uzyskania praw do emerytury pozostaje mniej niż 2 lata. Jest to przypadek odrębny, dotyczący ludzi, którzy w istniejących warunkach nie mogą już zwykle znaleźć pracy, a przepracowali wiele lat, i dlatego też ustawodawca postanowił potraktować ich w sposób wyjątkowy.
Sąd Najwyższy przychyla się do tego właśnie sposobu rozumienia cytowanych wyżej przepisów.
Konstytucja RP stanowi w art. 1, że Rzeczpospolita Polska realizuje zasady sprawiedliwości społecznej. Przepis ten musi być rozumiany jako nadrzędna dyrektywa wykładni całego systemu prawa obowiązującego w naszym kraju. Dokonane w 1991 r. zastąpienie ustawy o zatrudnieniu z 1989 r. przez obecnie obowiązującą ustawę o zatrudnieniu i bezrobociu miało m.in. na celu uwzględnienie powszechnie wyrażanej krytyki pod adresem rozwiązań umożliwiających zbyt łatwy dostęp do zasiłku osobom bądź to nigdy nie pracującym, bądź też pracującym krótko i okazjonalnie. Temu więc m.in celowi służą rozwiązania przewidziane w art. 20 ust. 1 i 2 nowej ustawy, łącznie z rygorystyczną zasadą przewidzianą w art. 20 ust. 1 pkt 2 wprowadzającą wymaganie, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu m.in. wówczas, gdy w ciągu 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawał w stosunku pracy co najmniej przez 180 dni. Chodzi więc o uniemożliwienie uzyskiwania zasiłku przez osoby nigdy nie pracujące lub też pracujące dorywczo i w sposób krótkotrwały.
Powyższego wymagania nie można w sposób racjonalny i sprawiedliwy odnieść do osób, o których mowa w art. 21 ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Przepis ten odnosi się do osób pozostających niewątpliwie w stosunku pracy przez wiele lat i którym pozostaje stosunkowo niewiele czasu do uzyskania uprawnień emerytalnych. Są to zatem weterani pracy, zasługujący zwykle na szacunek i zwiększoną opiekę ze strony państwa i współobywateli. Odnosi się to szczególnie do chwili obecnej, gdy sytuacja na rynku pracy jest wobec znacznego bezrobocia trudna, i w której człowiek będący już w wieku przedemerytalnym ma niewielkie szanse na uzyskanie zatrudnienia, nawet jeśli chce pracować i o pracę się usilnie stara.
Byłoby więc wyrazem braku humanitaryzmu i niesprawiedliwości, by osoby te - przez stosunkowo niedługi okres, bo przewidziany w art. 21 ust. 5 pkt 3 okres dwuletni - pozbawiać choćby minimalnych podstaw egzystencji i stawiać w jednym szeregu z tymi, którym jako uchylającym się przed podejmowaniem zatrudnienia ustawodawca postanowił odmówić uzasadnionych uprawnień do uzyskiwania pomocy z ogólnospołecznych funduszów.
W tej sytuacji uzasadnione było podjęcie uchwały o treści takiej jak w sentencji.