Uzasadnienie
Zagadnienie prawne przedstawione przez zwykły skład Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia przez skład powiększony powstało przy rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego /Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku/ z dnia 15 czerwca 1988 r. SA/Gd/185/88 w sprawie skargi na decyzję ostateczną Dyrektora Naczelnego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w przedmiocie pobrania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi publicznej /wojewódzkiej/.
Zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyrokiem Sąd stwierdził nieważność decyzji objętej skargą oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Rejonu Dróg Publicznych, bowiem uznał, że decyzje te, podlegające uchyleniu na mocy art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, zostały wydane przez niewłaściwe organy.
W pierwszej części przedstawione zagadnienie powstało na tle wykładni art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ oraz par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ w stosunku do art. 104 Kpa i art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 2 par. 1 pkt 1 i art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./. W drugiej natomiast części, zagadnienie prawne dotyczy bezpośrednio podstawy zaskarżonego wyroku NSA.
W razie przyjęcia, że materia pobrania kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego nie należy do postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 Kpa, a więc nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, lecz stanowi przedmiot egzekucji administracyjnej - udzielenie odpowiedzi na drugą część zagadnienia staje się bezprzedmiotowe.
W zakresie objętym pierwszą częścią przedstawionego zagadnienia Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 2 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./ egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki:
należności z tytułu podatków, opłat i wszelkich danin publicznych, grzywien /kar pieniężnych i kar porządkowych/ z zakresu adminstracji państwowej; inne należności pieniężne wynikające z zakresu tej administracji lub przekazane do tej egzekucji na podstawie przepisu szczególnego, gdy /art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ obowiązki te wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji państwowej wynikają bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny poddaje je egzekucji sądowej.
Ponadto z mocy delegacji zawartej w art. 2 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Rada Ministrów została upoważniona do poddania egzekucji administracyjnej należności pieniężnych przypadających Skarbowi Państwa lub innym państwowym jednostkom organizacyjnym, nie będącymi należnościami administracyjnymi wymienionymi w art. 2 par. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Na podstawie powyższej delegacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1986 nr 1 poz. 4/ został poddany egzekucji administracyjnej szereg należności nieadministracyjnych /z reguły powstających w stosunkach cywilnoprawnych/.
W okresie po zapadnięciu zaskarżonego wyroku NSA, a więc także po wydaniu decyzji objętych skargą, rozporządzenie Rady Ministrów, o którym mowa, zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1989 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w adminstracji /Dz.U. nr 49 poz. 273/ m.in. przez dodanie w par. 1 punktu 17 w brzmieniu: "17/ z tytułu opłat i kar wynikających z przepisów o drogach publicznych". Zmiana ta polega zatem na poszerzeniu wykazu należności poddanych egzekucji administracyjnej, chociaż nie mających charakteru należności administracyjnych, o opłaty i kary wynikające z przepisów o drogach publicznych. Bez wątpienia wśród opłat i kar wynikających z przepisów o drogach publicznych znajdują się także kary pieniężne za zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Zgodnie bowiem z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/, prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach inne niż transportowe wymaga zezwolenia właściwego organu adminstracji państwowej /ust. 1/. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się jednorazowe opłaty, a za zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne /ust. 4/. Rada Ministrów została upoważniona /ust. 7/ do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczenia na nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organów właściwych w tych sprawach.
Jak trafnie zostało zauważone w uzasadnieniu zagadnienia prawnego, ze sformułowań użytych w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych: "pobiera się kary pieniężne" można wyprowadzić wniosek, iż chodzi o władczą czynność faktyczną, w stosunku do należności, której obowiązek uiszczenia powstał z mocy prawa, na skutek naruszenia zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia /lub przekroczeniu granic zezwolenia/. Norma zawarta w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi o bezwzględnym charakterze kary pieniężnej, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku jej pobrania na określone w trybie art. 40 ust. 7 organy do tego właściwe. Z takim właśnie uregulowaniem art. 40 ustawy o drogach publicznych, skorelowane zostało objęcie egzekucją administracyjną należności z tytułu rozważanych kar pieniężnych, jakie nastąpiło w drodze nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co ostatecznie wyjaśnia, że należności z tytułu kar pieniężnych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego mają charakter powstających bezpośrednio z przepisu prawa należności cywilnoprawnych Skarbu Państwa.
Pobranie tych należności polega na ustaleniu przez wyznaczoną do tego państwową jednostkę organizacyjną ich wysokości na podstawie właściwych przepisów, tj. par. 11 ust. 1 w zw. z par. 8 ust. 1 i 2 oraz par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/, a następnie ściągnięcie ich w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł wykonawczy wystawia sam wierzyciel /art. 25 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/, wskazując jako podstawę prawną przepisy prawa materialnego, z których wynika należność i jej wysokość.
Jednocześnie z charakteru prawnego tych należności wynika, że dłużnikowi będzie przysługiwało poddanie sporu o nieistnienie lub wysokość egzekwowanej w tym trybie kwoty, do rozpoznania przez właściwy sąd /art. 2 zd. drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku wyrażonego w sentencji uchwały.
Wprawdzie opierają się one na argumentach częściowo wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1989 r., nie obowiązującego w okresie, w którym zostały wydane decyzje objęte następnie skargą i zaskarżonym wyrokiem NSA, a więc tryb egzekucji administracyjnej, należności z tytułu kar pieniężnych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi publicznej nie dotyczy okresu poprzedzającego wejście w życie tego przepisu, lecz w części dotyczącej charakteru wymienionych należności, jako powstających bezpośrednio z przepisu prawa, są aktualne także i do tego okresu, objętego działaniem ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. I w tym okresie, do ustalenia należności z powyższego tytułu w drodze decyzji administracyjnej /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/ nie istniała podstawa prawna, a więc nie było też właściwych w tym zakresie organów.
Treść uchwały w zakresie dotyczącym pierwszego z przedstawionych zagadnień, a także stwierdzenie, że w okresie objętym sprawą, w której zagadnienie zostało przedstawione brak było podstaw do pobierania kar za zajęcie pasa drogi publicznej bez zezwolenia, w drodze decyzji administracyjnej, czynią bezprzedmiotowymi rozważania co do organów właściwych w tym zakresie zarówno przed jak i po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1989 r.