Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze złożoną do tego Sądu skargą na decyzję o odmowie wznowienia postępowania podjętą przez organ, który w postępowaniu, którego wznowienia żądano, orzekał w drugiej instancji /był organem odwoławczym/ zajął się problemem dopuszczalności takiej skargi. Chodziło o tę przesłankę właściwości sądowej kontroli decyzji administracyjnej, którą określa art. 198 Kpa, że skargę na decyzję organu administracji państwowej wnosi się do sądu administracyjnego po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Czy odmowa wznowienia postępowania należąca do właściwości organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji /art. 149 par. 3 Kpa/ jest decyzją ostateczną, wyczerpującą tok instancji w rozumieniu art. 198 Kpa, czy raczej jest to decyzja organu pierwszej dopiero instancji w nowej sprawie, która ma swoją odrębność w stosunku do postępowania administracyjnego, którego wznowienia się żąda i dlatego przed otwarciem drogi sądowej podlega zwykłemu tokowi instancyjnej kontroli?
Właśnie poważne wątpliwości co do tego, jak powinna brzmieć odpowiedź na te pytania, zwłaszcza ze względu na zastrzeżenia co do odpowiedzi pozytywnej na pierwsze z tych pytań, udzielonej poprzednio w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 r. III AZP 11/88, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się przedstawić zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa.
Analizę przedstawionego zagadnienia trzeba poprzedzić uwagą wstępną, dotyczącą sformułowania tego zagadnienia w formie wniosku o zmianę przez Sąd Najwyższy stanowiska zajętego poprzednio w sprawie III AZP 11/88. Otóż, pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w sprawie III AZP 11/88, jak również pogląd wyrażony w niniejszej sprawie, dotyczą - każdy z nich niezależnie - konkretnych spraw i mają taką samą moc wiążącą, ograniczoną do konkretnej sprawy /art. 391 par. 2 Kpc/. Dlatego też uchwała Sądu Najwyższego zawierająca rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, powstałego w konkretnej sprawie na skutek dopuszczenia Sądu Najwyższego do udziału w postępowaniu dotyczącym tej sprawy w trybie art. 391 Kpc, nie może mieć formy weryfikacji innej uchwały, podjętej w innej sprawie. Z tym tylko, dotyczącym formy, zastrzeżeniem Sąd Najwyższy, w składzie rozpoznającym przedstawione zagadnienie prawne podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja odmawiająca wznowienia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/ jest zawsze decyzją - w stosunku do zakończonego postępowania administracyjnego - wydaną w nowym postępowaniu, której prawidłowość powinna podlegać trybowi zwykłej instancyjnej weryfikacji /art. 15 Kpa/, chyba że chodzi o decyzję naczelnego organu administracji państwowej, która wskutek wyjątkowego uregulowania /art. 127 par. 3 Kpa/ została wyłączona z trybu kontroli instancyjnej. Za takim poglądem przemawiają następujące względy:
Przede wszystkim trzeba w pełni zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego, od kilku ostatnich lat, akcentuje się, że dla ochrony indywidualnych praw w demokratycznym państwie prawa podstawowe znaczenie mają struktury proceduralnej, wśród których istotne są m.in. zasady: instancyjności postępowania organów powołanych do rozstrzygnięcia spraw /por. art. 15 Kpa/ oraz ochrony praw na drodze sądowej /por. art. 196 par. 1 i 2 Kpa/. Przykładem jest powołana przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1991 r. III AZP 2/91 /OSNCP 1992, z. 1 poz. 3/, która niejako "otworzyła" zaskarżalność do Sądu Administracyjnego decyzji wydanych w sprawach o wznowienie postępowania /lub o stwierdzenie nieważności decyzji/ w postępowaniach wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 4 poz. 8/, chociażby postępowanie główne odbyło się przed tą datą.
Podstawę zaś tej uchwały stanowiło stwierdzenie zasadności poglądu, że sprawy rozstrzygane w trybach nadzwyczajnych postępowania są sprawami nowymi, rozstrzyganymi w pierwszej instancji, a więc zaskarżalnymi odwołaniem w toku instancji administracyjnych. Ten ostatni pogląd wyrażony został bezpośrednio w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91, stwierdzającej, że wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym /instancyjnym/, którego datę określa się na podstawie art. 61 Kpa.
Nie budzi także zastrzeżeń ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w strukturze postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można wyróżnić dwie fazy tego postępowania. Pierwsza z nich skoncentrowana jest na ocenie formalnych podstaw wznowienia, a kończy ją postanowienie o wznowieniu postępowania /art. 149 par. 1 Kpa/ lub decyzja o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/. W tej fazie postępowania chodzi o ustalenie, czy zachodzą wymagania ustawowe dla wznowienia postępowania, to znaczy, czy żądanie zgłoszone zostało przez stronę /art. 147 Kpa/, czy powołuje ona podstawy wznowienia, którymi mogą być tylko podstawy określone w art. 145 Kpa oraz czy zachowany został określony w art. 148 Kpa termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Druga natomiast faza procedury dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które - w myśl art. 149 par. 2 Kpa - stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Tylko to ostatnie postępowanie obejmuje /art. 151 Kpa/ wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy, z możliwością odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy /art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Dwufazowa struktura postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania wywołuje określone implikacje w zakresie właściwości organów administracyjnych. Funkcjonalne różnice postępowania ukierunkowanego na zbadanie, czy zachodzą formalne przesłanki wznowienia postępowania w stosunku do postępowania, w którym trzeba będzie już orzekać merytorycznie o zastosowaniu w sprawie jej materialnoprawnej podstawy - mogą powodować sytuacje, w których inny organ będzie wydawał postanowienie o wznowieniu postępowania, a inny organ, właściwy dla niej - w myśl art. 6, 19 i 20 Kpa - będzie rozstrzygał o istocie sprawy. Jedną z takich sytuacji określa art. 150 par. 2 Kpa, ustalający, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w par. 1 /którym może być organ odwoławczy/, to o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 par. 2 Kpa.
Powyższe wyjaśnienia dotyczące struktury postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z wyodrębnieniem specyfikacji stosowania art. 149 par. 3 Kpa, a który chodzi w niniejszej sprawie, potrzebne są dla wykazania niesprzeczności przedstawionego poglądu o pierwszoinstancyjnej naturze takiej decyzji ze wskazaną, w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwałą Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 /OSNCP 1985 z. 10 poz. 143/. Wprawdzie teza tej uchwały dotyczyła wyłącznie decyzji wydanej w ramach przepisów o wznowieniu postępowania przez organ pierwszej instancji /art. 150 par. 1 Kpa/, ale w sprawie III AZP 11/88 Sąd Najwyższy przyjął, że powołane stanowisko Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono nie tylko decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania, ale także decyzje w przedmiocie odmowy wznowienia /art. 149 par. 3 Kpa/.
Sąd Najwyższy w niniejszej sprawie nie podzielił tego ostatniego poglądu, wychodząc właśnie z założenia dotyczącego odrębności decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia /art. 149 par. 3 Kpa/, która z tego powodu, w zakresie instancyjności postępowania, nie może być traktowana tak samo, jak decyzja wydana w ramach art. 150 par. 1 Kpa, której dotyczy powołana teza uchwały z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83. Za takim rozumieniem uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. przemawiają także wskazane w uzasadnieniu tej uchwały argumenty, że ustalenie, czy decyzja wznawiająca postępowanie jest decyzją pierwszej instancji, czy też decyzją ostateczną zależy od tego, czy postępowanie wznowione zostało przed organem pierwszej instancji, czy też w ostatniej instancji. W pierwszej sytuacji nowa decyzja będzie nie ostateczna i zaskarżalna, jak każda decyzja, jeżeli zaś postępowanie wznowiono w ostatniej instancji, to nowa decyzja wydana we wznowionym procesie głównym będzie ostateczna.
Odmienny wniosek stwarzałby dla strony prerogatywę w postaci dodatkowej instancji, co byłoby niezgodne z konsekwentnie przestrzeganą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw.
Otóż, ustosunkowując się do powołanego argumentu, trzeba stwierdzić, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania, wydana na podstawie art. 149 par. 3 Kpa, nie jest ani decyzją wznawiającą postępowanie, ani decyzją wydaną w ramach postępowania wznowionego, wreszcie nie ulega wątpliwości, że na decyzję tę przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/.
Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy wypowiedział się za zaskarżalnością na ogólnych zasadach decyzji wydanych w trybie art. 149 par. 3 Kpa.