Uzasadnienie
Joanna Z. absolwentka Technikum Ogrodniczo-Pszczelarskiego w K., po ukończeniu nauki zarejestrowała się w dniu 7 czerwca 1991 r. jako bezrobotna w Rejonowym Biurze Pracy w K. Po podjęciu - już po zarejestrowaniu się przez zainteresowaną - studiów zaocznych na Wydziale Ogrodnictwa Akademii Rolniczej w K., Kierownik Rejonowego Biura Pracy w K. decyzją z dnia 11 lutego 1992 r. orzekł o tracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uznając, że bezrobotna nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./. Odwołanie Joanny Z. od tej decyzji Wojewódzkie Biuro Pracy w O. oddaliło, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze na powyższą decyzję organu II instacji, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca, komunikując o pełnej zdolności do podjęcia pracy i gotowości jej podjęcia w pełnym wymiarze godzin pracy oraz braku odpowiednich propozycji ze strony rejonowego Biura Pracy, wyraziła jednocześnie pogląd, że podjęcie studiów zaocznych nie powinno postanowić wystarczającej przesłanki utraty prawa do zasiłku, zwłaszcza w świetle europejskich standardów unormowań prawnych dotyczących prawa do pomocy i wsparcia finansowego ze strony państwa dla bezrobotnych, których przestrzeganie staje się konieczne w związku z przystąpieniem Polski do Rady Europy.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 25 maja 1992 r. rozpoznanie sprawy odroczył i przedstawił Sądowi Najwyższemu w trybie art. 391 par. 1 Kpc zagadnienie prawne wskazane w sentencji niniejszej uchwały. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikają, jego zdaniem, m.in. z pewnej asymetrii między jednakowymi - w istocie rzeczy - ustawowymi warunkami nabycia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, zawartymi, w obydwu ustawach o zatrudnieniu i bezrobociu z roku 1969 i 1991, a nowym prawnym pojęciem bezrobotnego, określonym w art. 2 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, który ustanawia niemożliwy do spełnienia dla bezrobotnych absolwentów warunek podjęcia nauki w szkole wieczorowej lub w systemie zaocznym wyłącznie w okresie zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża przypuszczenie, że w wypadku, gdy studia w systemie zaocznym lub nauka w szkole wieczorowej nie wykluczają gotowości bezrobotnego do natychmiastowego podjęcia pracy w pełnym wymiarze godzin pracy, bezrobotny absolwent szkoły średniej nie powinien być pozbawiony uprawnień do zasiłku.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zagadnienie prawne przedstawione w pkt 1 postanowienia NSA z dnia 25 maja 1991 r. sugeruje niespójność przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, a nawet ich wewnętrzną sprzeczność, skoro istota zagadnienia prawnego opisanego w pkt 1 ma sprowadzać się do kwestii, czy treść art. 20 ustawy w sposób dorozumiany zmienia także ustawowe pojęcie osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 9 tejże ustawy. Sąd Najwyższy nie jest powołany do wyjaśniania domniemanych lub rzeczywistych sprzeczności zachodzących między przepisami zawartymi w jawnym akcie ustawodawczym, zwłaszcza jeżeli czynność taka nie prowadzi w istocie rzeczy do rozstrzygnięcia rzeczywistych wątpliwości prawnych występujących w sprawie. Z tych względów Sąd Najwyższy nie uznaje za potrzebne wypowiadanie się co do zagadnienia prawnego opisanego w pkt 1 postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek we Wrocławiu z dnia 25 maja 1992 r.
Poważne wątpliwości prawne może natomiast budzić zagadnienie opisane w pkt 2 postanowienia NSA.
Rozważając różne aspekty problematyki prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 9 i art. 20 ustawy z dnia 16 października 1991 r. Sąd Najwyższy uważa, że bezrobotni absolwenci mając, na tle ogólnej populacji bezrobotnych, szczególny status i szczególne uprawnienia. Wynikają one nie z zamiaru ustawodawcy uprzywilejowania jednych kategorii bezrobotnych i ustanawiania norm restrykcyjnych dla drugich, lecz ze zrozumienia szczególnej sytuacji życiowej, w jakiej znajdują się absolwenci szkół średnich i specjalnych szkół podstawowych, którzy ze zrozumiałych względów nie są w stanie spełnić wszystkich niezbędnych do uzyskania prawa do zasiłku warunków ustanowionych dla ogółu bezrobotnych. Istota wątpliwości nie sprowadza się bowiem do kwestii, czy ustawa z dnia 16 października 1991 r. zawiera dwa odrębne, różniące się między sobą, pojęcia bezrobotnego, lecz do tego, czy ogólny warunek podjęcia nauki w szkole wieczorowej lub w systemie zaocznym w okresie zatrudnienia powinien odnosić się także do bezrobotnych absolwentów szkół średnich i podstawowych, którzy zostali zarejestrowani przed dniem 1 grudnia 1991 r. Na tak sformułowane zagadnienie zagadnienie prawne należy - zdaniem Sądu Najwyższego - odpowiedzieć przecząco.
Skoro bowiem art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. nie uzależnia prawa do zasiłku dla bezrobotnego absolwenta szkoły średniej lub podstawowej typu specjalnego od warunku pozostawania w stosunku pracy lub w stosunku służbowym w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, to tym bardziej warunek ten jest niemożliwy do spełnienia dla absolwenta tego rodzaju szkoły, który po bezskutecznym poszukiwaniu pracy podejmuje studia wyższe w systemie studiów zaocznych.
Warunek podjęcia nauki w szkole wieczorowej lub zaocznej, wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r., w okresie zatrudnienia ma rangę pewnej zasady ogólnej, natomiast zwolnienie od tego warunku zawarte w art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi wyjątek od tej zasady.
Ustawa nie może bowiem uzależniać prawa do zasiłku dla bezrobotnych od warunku niemożliwego do spełnienia. Trudno bowiem wymagać, by absolwent szkoły średniej technicznej - jakim była Joanna Z. - podjął studia zaoczne w okresie zatrudnienia, skoro jednym z warunków podjęcia studiów wyższych jest ukończenie szkoły średniej, a nauka w tej szkole uniemożliwiała przecież wykazanie się 180-dniowym pozostawieniem stosunku pracy lub w stosunku służbowym przed dniem zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego.
Zastrzeżenia zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. dotyczące podjęcia nauki wieczorowej lub zaocznej w okresie zatrudnienia ma tylko ten walor, że nie zmusza bezrobotnych, którzy rozpoczęli naukę wieczorową lub zaoczną jeszcze w okresie zatrudnienia, do podejmowania, dramatycznej w istocie rzeczy, decyzji życiowej przerwania nauki, po utracie pracy, jedynie dla zachowania statusu osoby bezrobotnej i uzyskania prawa do zasiłku.
Takie wymaganie ustawy byłoby niehumanitarne i, oczywiście, niesprawiedliwe.
Absolwent szkoły średniej lub podstawowej, zarejestrowany jako bezrobotny i spełniający wszystkie pozostałe warunki, niezbędne do uzyskania prawa do zasiłku, nie ma - z przyczyn od siebie niezależnych - w swym dorobku życiowym chociażby minimalnego okresu zatrudnienia w ramach stosunku pracy lub stosunku służbowego. Nie można zatem wymagać od niego, by decyzję o rozpoczęciu studiów zaocznych podejmował on w okresie zatrudnienia. Rygorystyczne egzekwowanie tego warunku - w wypadku literalnego stosowania art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. - prowadziłoby do następstw społeczne niepożądanych, Zmuszałoby bowiem absolwentów szkół średnich do rezygnacji z szans pożytecznego i godnego spożytkowania czasu wolnego, do egzystencji biernej, wypełnionej jedynie poszukiwaniem pracy i oczekiwaniem na jej uzyskanie.
Oczywiście, podjęcie studiów zaocznych przez absolwenta nie może oznaczać - z jego strony - zasadniczej zmiany reorientacji życiowej i rezygnacji - przynajmniej na pewien okres - z czynnego życia zawodowego. Zdolność do pracy i faktyczna, a nie tylko hipotetyczna, gotowość jej natychmiastowego podjęcia stanowią zawsze i w stosunku do ogółu bezrobotnych warunki uzyskania i zachowania prawa do zasiłku. Tę zdolność i gotowość deklaruje wnioskodawczyni w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu Najwyższego. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla treści uchwały Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie. W sprawie tej nie chodzi także - wbrew sugestii zawartej w uzasadnieniu postanowienia NSA - o zachowanie przez absolwentów praw nabytych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 października 1991 r. Zmiana regulacji prawnych, dokonana z dniem 1 grudnia 1991 r., nie zmierzała do pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej bezrobotnych.
Taka tendencja zmian ustawodawczych byłaby zresztą niezrozumiała i trudna do akceptacji. Dodatkowy - porównawczo do pierwotnego tekstu ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. - warunek wykazania się przez bezrobotnego mninimalnym chociażby okresem zatrudnienia w ramach stosunku pracy przed dniem zarejestrowania się jako bezrobotnego zmierzał do wyeliminowania z kręgu zasługujących na pomoc ze strony państwa tej kategorii osób ubiegających się o prawo do zasiłku, które nie uważały zarobkowego świadczenia pracy o statusie pracowniczym za racjonalny sposób uzyskiwania środków na utrzymanie. Warunku tego nie można jednak odnosić do tych, którzy - z przyczyn przez siebie niezawinionych - nie stanęli jeszcze przed wyborem sposobu życia.
Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy ustalił jak w sentencji uchwały.