Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 czerwca 1982 r., wydaną z powołaniem się na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /t.j. Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ par. 7 i par. 8 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1962 r. w sprawie pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych /t.j. Dz.U. 1969 nr 5 poz. 41/ oraz na uchwałę nr 125/854/73 b. Prezydium PRN w J., Naczelnik Miasta J. ustalił wysokość kosztów urządzeń komunalnych wybudowanych po listopadzie 1969 r., obciążających Józefę Z. za 1/2 działki nr 625/8, na kwotę 5963 zł, a w związku z jej trudną sytuacją obniżył wysokość wymienionych kosztów do kwoty 2982 zł.
Józefa Z. wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody K., który decyzją z dnia 24 lipca 1982 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Rozpoznając sprawę na skutek skargi na decyzję Wojewody K., Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, przytoczone w części wstępnej niniejszej uchwały.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Ogólnie rzecz ujmując, wątpliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do tego, czy przepisy regulujące ustalenie kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych obciążających właścicieli terenów /nieruchomości/ i przepisy normujące ściąganie należności Państwa z tego tytułu w zakresie dopuszczającym obronę dłużnika wyłączają się wzajemnie w tym sensie, iż dłużnikowi po ustaleniu tych należności w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje uprawnienie do wytoczenia powództwa przewidzianego w art. 16 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. /t.j. Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/.
Przyjęte uregulowania nie uzasadniają takiego wyłączenia. Przede wszystkim należy podnieść, że w grę wchodzą unormowania dotyczące dwu różnych etapów postępowania. Celem pierwszego, toczącego się przed organami administracji państwowej, jest ustalenie osoby właściciela nieruchomości zobowiązanego do pokrycia kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz część kosztów innych urządzeń komunalnych /kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych, elektrycznych, ciepłowniczych/, odpowiadając wzrostowi wartości tej nieruchomości, powstałemu wskutek wybudowania tych urządzeń, i określenie wysokości tych kosztów obciążających tę osobę /por. art. 27 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - t.j. Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm. i par. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1962 r. w sprawie pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych - t.j. Dz.U. 1969 nr 5 poz. 41/. Trafnie przy tym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniu pytania prawnego, że organ administracji państwowej o wysokości kosztów obciążających właścicieli nieruchomości orzeka w decyzji. Stanowisko takie znajduje oparcie w brzmieniu par. 7 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1962 r. stanowiącego, że o wysokości kosztów określonych w par. 2-4 tegoż rozporządzenia orzeka organ administracji państwowej, a stosownie do art. 104 par. 1 Kpa organ taki załatwia sprawę przez wydanie decyzji. O takiej formie orzeczenia mowa jest również w par. 9 powołanego rozporządzenia.
Na gruncie nakazów zawartych m.in. w art. 7, art. 75, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 86, art. 89 par. 2 Kpa organ administracji państwowej, dokonując ustaleń niezbędnych do wydania decyzji, obowiązany jest do wyjaśnienia wszystkich twierdzeń i zarzutów strony mogących wpłynąć na prawidłowe określenie osoby, którą obciąża należność z tytułu pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych, jak i wysokości należności z tego tytułu. W toku tego postępowania organ administracji państwowej obowiązany jest zatem - stosownie do konkretnej sytuacji - wyjaśnić istnienie przesłanek z hipotez par. 8, par. 10, par. 11 lub par. 12 powołanego wyżej rozporządzenia, w tym także występowanie przesłanek z par. 8 ust. 4 /sytuacja majątkowa rencistów, inwalidów itp. utrudniająca im płacenie należności w pełnej wysokości/, co może prowadzić do obniżenia przez organ administracji państwowej należności do 50 proc.
Tak ukształtowane postępowanie przed organem administracji państwowej nakłada również na stronę obowiązek przytoczenia w tym postępowaniu wszystkich okoliczności mogących rzutować na orzeczenie o obowiązku i wysokości obciążających ją - jako właściciela nieruchomości - należności z tytułu tych kosztów. Dotyczy to także wskazania okoliczności mogących powodować obniżenie należności przez organ administracji państwowej.
Według art. 28a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w brzmieniu nadanym przez art. 64 prawa lokalowego z 1974 r. /Dz.U. nr 14 poz. 84/, por. też ust. 2 pkt 1 obwieszczenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 17 lutego 1983 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe - /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ ściąganie należności Państwa m.in. z tytułu kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz części kosztów innych urządzeń komunalnych następuje na zasadach ściągania należności państwowych z tytułu najmu lokali. Konsekwencją takiego unormowania jest zarówno to, że należności z omawianego tytułu, przypadające od osób fizycznych i prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, nie uiszczone w terminie płatności, podlegają wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji /por. art. 15 prawa lokalowego - t.j. Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/, jak i to, że dłużnik może w określonym czasie wnieść pozew do właściwego sądu o ustalenie, iż należność w całości lub w części nie istnieje albo uległa przedawnieniu. Chodzi tu zatem o drugi etap postępowania, którego pierwszym etapem było ustalenie osoby i wysokość należności państwa z tytułu kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz części kosztów innych urządzeń komunalnych.
Na tle odrębności i specyfiki unormowania w sprawach o określenie należności Państwa z powyższego tytułu należy zauważyć, że podstawą egzekucji takich należności nie będzie jednak wykaz zaległości, o jakim mowa jest w art. 15 ust. 4 prawa lokalowego, lecz tytuł wykonawczy w postaci ostatecznej decyzji organu administracji państwowej /art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. nr 24 poz. 151/.
Odrębność ta będzie też determinowała zakres obrony dłużnika w procesie cywilnym o ustalenie, że egzekwowana należność w całości lub w części nie istnieje. W szczególności dłużnik nie będzie mógł podnosić zarzutów podważających określenie w tytule wykonawczym osoby dłużnika i wysokości należności przypadającej od niego. Żądanie ustalenia, że należność w całości lub w części nie istnieje, będzie zawężona do takich zarzutów, jak przedawnienie, potrącenie, umorzenie należności po jej powstaniu w całości lub w części w trybie przewidzianym przepisami szczególnymi.
Nie sposób przyjąć, by ustawodawca poprzez regulację w art. 28a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 16 ust. 1 prawa lokalowego zmierzał do powtórzenia w procesie cywilnym badania przesłanek merytorycznych, od których zależne jest określenie osoby właściciela nieruchomości i jego obowiązku uiszczenia należności Państwa z tytułu kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz części kosztów innych urządzeń komunalnych. Tak szerokie pojmowanie tych przepisów godziłoby w utrwaloną zasadę, że sąd nie może dokonać ustaleń w tym zakresie, w jakim rozpoznanie sprawy zastrzeżone zostało dla organów administracji państwowej. Jeśli zaś w pewnym zakresie - na zasadzie wyjątku - dopuszczona została droga sądowa dla dochodzenia roszczeń wiążących się mniej lub bardziej z materią poddaną rozstrzygnięciu organów administracji państwowej, to wyjątek ten nie może być wykorzystywany do rozszerzenia kognicji sądu. Oznacza, to, że przepis art. 16 ust. 1 prawa lokalowego znajdzie w odniesieniu do omawianego rodzaju spraw o należności Państwa jedynie odpowiednie zastosowanie.
Tak więc Sąd Najwyższy, uwzględniając specyfikę unormowań dotyczących pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych - z jednej - oraz regulację przejętą w art. 28a ustawy z dnia 14lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i w art. 16 ust. 1 prawa lokalowego - z drugiej strony, podjął uchwałę jak w sentencji.