Uzasadnienie
Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 391 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego.
Waldemar S. wystąpił o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności poligraficznej w N., polegającej na wykonywaniu druków okolicznościowych, akcydensowych i biurowych techniką offsetową, przy użyciu maszyny offsetowej Remayer. Wniosek ten pozytywnie zaopiniował Dyrektor Wydziału Kultury Urzędu m.st. Warszawy, jak również Naczelnik Gminy w N. stwierdził celowość utworzenia tego zakładu.
Decyzją z dnia 11 kwietnia 1985 r. Minister Kultury i Sztuki odmówił wydania Waldemarowi S. zezwolenia na prowadzenie działalności poligraficznej przy użyciu maszyny offsetowej. W uzasadnieniu tej decyzji Minister podał, że w Warszawie i okolicach brak jest od kilku lat wykwalifikowanej kadry poligraficznej, jak również występuje poważny deficyt papieru. Ponadto w ostatnich latach wzrosła znacznie liczba poligraficznych punktów usługowych, które w pełni zaspokajają potrzeby lokalne na tego rodzaju działalność gospodarczą. W takiej sytuacji udzielenie zezwolenia byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał przepis art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193 ze zm./ w związku z par. 5 pkt 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych /Dz.U. nr 40 poz. 213/.
Wymienioną decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Waldemar S. podnosząc między innymi zarzut, iż podanie w uzasadnieniu decyzji przyczyny odmowy wydania zezwolenia dotyczące braku kadry poligraficznej oraz stwierdzenie, że wydanie zezwolenia byłoby sprzeczne z interesem społecznych, wykracza poza przepisy prawa, ponieważ takich przyczyn odmowy wydania zezwolenia nie przewiduje powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r.
Zagadnienie prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny sprowadza się do wyjaśnienia wzajemnej relacji między przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo Prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24/ oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych /Dz.U. nr 40 poz. 213/ a przepisami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193 ze zm./.
Zauważyć bowiem należy, że ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe w art. 56 wprowadziła zmianę w art. 3 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej - przez dodanie do tego artykułu ustępu 6 następującej treści: "Sprawy wydawania uprawnień do prowadzenia działalności w zakresie poligrafii oraz rejestrowania i kontroli przedsiębiorstw i urządzeń poligraficznych określają przepisy prawa prasowego w pozostałym zakresie do działalności tych przedsiębiorstw stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Z kolei w art. 30 ust. 6 prawa prasowego zawarte jest upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw poligraficznych oraz zakładów i urządzeń, o których mowa w ust. 1-4 tego artykułu. W wykonaniu tego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów wydała w dniu 20 sierpnia 1984 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych. W par. 5 powołanego rozporządzenia, określającym przypadki, kiedy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności poligraficznej można odmówić, w pkt 4 zaznaczono, że zezwolenia można odmówić, jeżeli prowadzenie działalności byłoby sprzeczne z przepisem ustawy - Prawo prasowe lub innych ustaw.
W rozważanej więc sprawie chodzi o to, czy tego rodzaju unormowanie oznacza wyłączenie - w zakresie wydawania uprawnień do prowadzenia działalności poligraficznej - stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu (...), w szczególności zaś art. 7 ust. 9 tej ustawy, i poddanie tej materii wyłącznie przepisom prawa prasowego i wspomnianym przepisom wykonawczym do tego prawa, czy też nie.
Zaznaczyć należy, że stosownie do powołanego wyżej art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. wydanie uprawnienia /do prowadzenia działalności gospodarczej - art. 7 ust. 1/ można odmówić, jeżeli zamierzona działalność ze względu na jej rodzaj, rozmiary, miejsce wykonywania lub niezgodność z zasadami racjonalnego zatrudnienia wykwalifikowanych kadr byłaby sprzeczna z interesem społecznym. Przy analizie stosunku powołanych przepisów prawa prasowego i rozporządzenia wykonawczego do tego prawa do przepisów ustawy o wykonywaniu handlu (...) na przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie prawne należy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Unormowanie w art. 30 prawa prasowego sprawy prowadzenia działalności poligraficznej w sposób ogólny i odesłanie, jeżeli chodzi o zasady udzielania zezwoleń na taką działalność, do przepisów rozporządzenia wykonawczego podyktowane zostało niewątpliwie specyfiką tej działalności, wiążącą się z samą organizacją działalności prasowej. Nie oznacza to jednak całkowitego wyłączenia - w zakresie nie unormowanym przez przepisy prawa prasowego i rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. - zasad zawartych w art. 7 ust. 9 ustawy o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej, zasad określających podstawowe kryteria ogólnej polityki w zakresie racjonalnego rozmieszczenia placówek prowadzących działalność gospodarczą.
Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 56 prawa prasowego, który nowelizując art. 3 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu (...) odsyła w sprawie udzielania zezwoleń na działalność poligraficzną do prawa prasowego, w pozostałym zaś zakresie nakazuje stosowanie do tych przedsiębiorstw przepisów powołanej ustawy. Wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 50 prawa prasowego rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w par. 5 pkt 4 wskazuje również na odesłanie w sprawach nie unormowanych w prawie prasowym do innych ustaw.
Stosownie bowiem do tego przepisu można odmówić zezwolenia, jeżeli prowadzenie działalności byłoby sprzeczne nie tylko z przepisami prawa prasowego, lecz i innych ustaw. Do takich ustaw należy, jeżeli chodzi o warunki do prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostkę gospodarki nieuspołecznionej, przede wszystkim powołana ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu (...).
Podzielić należy wobec tego pogląd wyrażony w uzasadnieniu przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego, że w rozważanej sprawie Rada Ministrów w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 20 sierpnia 1984 r. nie uregulowała w sposób wyczerpujący wszystkich przypadków, kiedy udzielenia zezwolenia na działalność poligraficzną można odmówić, lecz posłużyła się w technice legislacyjnej odesłaniem do przypadków wymienionych również w innych ustawach.
Przy takim zaś założeniu, mając na uwadze zbieżność od względem przedmiotowym, jaka zachodzi między unormowaniem w prawie prasowym i w rozporządzeniu wykonawczym do tego prawa i przepisem ustawy o wykonywaniu handlu (...) w odniesieniu do działalności poligraficznej, uznać należy, że w świetle art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. podstawę odmowy wydania zezwolenia na działalność poligraficzną może stanowić także art. 7 ust. 9 tej ustawy w związku z par. 5 pkt 4 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów.
Z tych wychodzących założeń na przedstawione zagadnienie udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.