Orzeczenie SN z 7 kwietnia 1993 r., III AZP 2/93

Teza

Wojewoda, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, wydaje decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa - art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./ - mienia szkół i placówek oświatowych przekazanych gminom w trybie art. 104 ust. 2 i 4 tej ustawy.

Sentencja

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:

Czy komunalizacja mienia Skarbu Państwa - mienia szkół i placówek oświatowych, o jakich mowa w art. 104 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./ wymaga potwierdzenia przez wojewodę w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ w związku z art. 5 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, skoro w art. 104 ust. 5 wyżej wymienionej ustawy o systemie oświaty stanowi się, iż składniki majątkowe szkół, których prowadzenie jako zadanie własne zostało przekazane gminie przez kuratora oświaty i wychowania na podstawie art. 104 ust. 2 lub 4 owej ustawy, stają się mieniem gminy z dniem przekazania?

podjął uchwałę:

Uzasadnienie

1. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stanowi, że zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych /pkt 8 ust. 1 art. 7 powołanej ustawy/.

Realizacja obowiązku szkolnego jest przykładem zadań, które wykonywać powinna każda gmina. Zgodnie z ust. 2 art. 7 powołanej ustawy obowiązkowy charakter zadań własnych określają ustawy. Jeżeli zatem ustawodawca określa konkretne zadania, jako obowiązkowe, to wówczas na gminie /jej organach/ ciąży obowiązek ich wykonania.

Artykuł 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ ustala, że prowadzenie szkół podstawowych, z wyjątkiem niektórych szkół specjalnych, przechodzi do obowiązkowych zadań własnych gmin z dniem 2 stycznia 1994 r., "chyba" że szkoły te zostaną wcześniej przekazane w trybie określonym w ust.

2. Przepis ten mówi także, że kurator oświaty za zgodą gminy lub na jej wniosek zgłoszony co najmniej na trzy miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego przekazuje gminie prowadzenie szkół podstawowych jako zadanie własne.

Przekazanie następuje z początkiem roku budżetowego. Przepis art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że składniki majątkowe szkół przekazanych w trybie określonym w ust. 2 wchodzą w skład mienia komunalnego z dniem przekazania.

Powyższa regulacja ustawowa zawarta w ust. 5 art. 104 ustawy o systemie oświaty stała się konieczna, gdyż w dotychczasowym stanie prawnym prowadzenie szkół podstawowych należy jeszcze do dnia 1 stycznia 1994 r. do właściwości terenowych organów rządowej administracji specjalnej do spraw oświaty, czyli do kuratorów oświaty, działających na terenie województwa /art. 31 cyt. ustawy/ i podlegających bezpośrednio Ministrowi Edukacji Narodowej, gdyż według nowej regulacji prawnej, zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie i utrzymywanie szkół podstawowych publicznych należy do obowiązkowych zadań własnych gmin, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, dotyczącym nabycia mienia komunalnego, ustalono zasadę, że "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe /państwowe/ służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do: (...) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (...) przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań". W związku z tym z chwilą przekazania gminie przez kuratora oświaty prowadzenia szkoły podstawowej przed dniem 1 stycznia 1994 r., jako zadania własnego, stało się konieczne wprowadzenie zasady /w art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty/, że wraz z przekazaniem szkoły podstawowej składniki majątkowe szkół /których nie określono w ustawie o systemie oświaty/ stają się z mocy prawa mieniem komunalnym z dniem przekazania.

2. Na tym tle powstaje problem, jakie składniki majątkowe szkół stały się mieniem komunalnym. Szkoły podstawowe mogły być usytuowane na nieruchomościach państwowych, pozostających w zarządzie lub użytkowaniu terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

Jeśli szkoła była położona na terenie nieruchomości państwowej, należącej do byłej rady narodowej lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, to nieruchomość ta, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/, z dniem wejścia w życie tej ustawy /27 maja 1990 r., z wyjątkiem m. in. art. 18 ust. 3, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia tej ustawy, tj. dnia 22 maja 1990 r./ stała się z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Jeśli szkoły były położone na nieruchomościach służących użyteczności publicznej, należących do terenowych organów administracji stopnia wojewódzkiego, to nieruchomości te staną się z mocy art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty mieniem komunalnym w trybie art. 104 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Jeśli przejęcie szkoły podstawowej do zadań własnych gmin nastąpi z dniem 1 stycznia 1994 r., nieruchomości te staną się w przyszłości mieniem komunalnym z mocy prawa.

Z przekazaniem prowadzenia szkoły przez kuratora oświaty przed dniem 1 stycznia 1994 r. nie łączy się kompetencja do przekazywania mienia nieruchomego i ruchomego, gdyż kurator wykonuje na podstawie art. 31-35 ustawy o systemie oświaty nadzór pedagogiczny, a nie zadania finansowo-majątkowe, których w jego kompetencjach brak. Z tego względu może nastąpić potrzeba wydania zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym decyzji przez wojewodę stwierdzającej nabycie z mocy prawa mienia, należącego przed przekazaniem prowadzenia szkoły podstawowej do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w związku z jej przekazaniem zarówno w trybie art. 104 ust. 2, jak również i w przyszłości w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o systemie oświaty po dniu 1 stycznia 1994 r.

Jeśli szkoła podstawowa znajdowała się na gruncie stanowiącym mienie gmin /art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139 ze zm./, to mienie to według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) stało się z dniem wejścia w życie tej ustawy /a więc wcześniej niż nastąpiło przekazanie prowadzenia szkoły/ z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Z tego względu nie istniałaby w tej sytuacji potrzeba powtórnego stwierdzenia, że mienie nieruchome stało się mieniem gminnym z dniem przekazania gminie prowadzenia szkoły podstawowej. Nie dotyczy to mienia ruchomego i nakładów Skarbu Państwa /np. wybudowanie szkoły/, które stałyby się mieniem komunalnym dopiero z dniem przekazania prowadzenia szkoły podstawowej.

Ze względu na to, że w tym dniu następuje przejście składników majątkowych szkół przekazanych w skład mienia komunalnego, względy pewności obrotu prawnego wymagają określenia w odrębnym /od aktu przekazania prowadzenia szkoły podstawowej/ akcie administracyjnym, jakie konkretnie oznaczone składniki majątkowe szkół stały się mieniem komunalnym oraz wymagają przekazania formalnego gminie wraz z kompetencją do prowadzenia szkoły podstawowej, jako zadania własnego.

3. Na tle art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie jest jasne, czy chodzi tu o nieruchomości, budynki, jako części składowe nieruchomości, czy ruchomości wraz ze środkami finansowymi. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że działające obecnie szkoły podstawowe powstały w różnym czasie, na gruntach stanowiących zarówno własność gmin /miast/, jak i Skarbu Państwa, będących w dyspozycji organów gmin i organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, oraz na gruntach stanowiących własność osób fizycznych. Nierzadko w gminach funkcjonują małe szkoły podstawowe w budynkach wydzierżawionych wraz z gruntem lub w wynajmowanych pomieszczeniach osób fizycznych. W wypadkach przekazania gminie przez kuratora oświaty prowadzenia szkoły znajdującej się na nieruchomościach prywatnych nie może to oczywiście powodować komunalizacji mienia osób fizycznych. W każdym wypadku przekazania przez kuratora oświaty gminie prowadzenia szkoły podstawowej należy różnicować sytuację własnościową mienia, które użytkuje szkoła podstawowa.
4. Z tego względu istnieje potrzeba bliższego określenia i znaczenia w decyzji wojewody składników mienia, które staje się mieniem komunalnym. Ustawodawca nie reguluje jednak trybu komunalizacji mienia szkół podstawowych i nie wskazuje wyraźnie organu właściwego do dokonania czynności prawnych związanych z komunalizacją mienia szkół podstawowych. To jednak, jakie składniki mienia szkół podstawowych stają się z mocy prawa mieniem komunalnym powinna określać decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym organu administracji państwowej, w którego dyspozycji znajduje się zarząd mieniem szkół, a więc wojewody. Brak wyraźnej regulacji prawnej wymaga odpowiedniego stosowania przepisów o samorządzie terytorialnym i przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym.

Wraz z przejściem prawa własności określonego rodzaju mienia /nieruchomego i ruchomego oraz środków finansowych szkoły/ z jednego podmiotu prawnego /Skarbu Państwa/ na rzecz drugiego podmiotu /gminy/ niezbędna jest także decyzja organu, w którego dyspozycji /zarządzaniu/ znajdowało się dotychczas mienie, o przekazaniu tego mienia podmiotowi, który nabył z mocy prawa własność określonych składników tego mienia, użytkowanych przez szkoły podstawowe, jeżeli nie należały one już wcześniej do gmin lub osób prywatnych.

Innymi słowy, chodzi tu o przekazanie gminie przez wojewodę tych składników mienia państwowego, co do których stwierdził, że nabyła je gmina z mocy art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

5. Powyższe rozwiązanie odpowiada treści przepisu art. 18 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przepis ten bowiem wyraźnie ustala zasadę, że wojewoda wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa i o przekazaniu tego mienia w zakresie unormowanym ustawą. Decyzja wojewody może dotyczyć tylko mienia służącego użyteczności publicznej, stanowiącego własność Skarbu Państwa, należącego do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, użytkowanego przez określoną szkołę. Decyzja wojewody nie może dotyczyć innego mienia, do którego przekazania nie ma uprawnień wojewoda, gdyż tylko to mienie jest związane z realizacją publicznych zadań oświatowych gminy, zmierzających do zaspokojenia zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności. W związku z przekazaniem tych zadań gminie zaspokojenie tych potrzeb przestaje być domeną państwa i nie należy już do kompetencji terenowych organów rządowej administracji specjalnej do spraw oświaty, czyli kuratora oświaty i wychowania.
6. Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści, jak w sentencji.