Uzasadnienie
1. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ sprzedaż lokali w domach stanowiących własność państwa lub gminy połączona jest ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu niezbędnego do korzystania z domu. Części domów oraz inne urządzenia, które nie służą do użytku właścicieli poszczególnych lokali, stanowią współwłasność w częściach odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej domu. Mamy więc do czynienia, do czasu sprzedaży wszystkich lokali w takich domach, ze współwłasnością budynku i gruntu, w części nie wchodzącej w skład poszczególnych lokali. Gdyby nie było przepisów szczególnych - analizowanej ustawy, o zarządzie nieruchomością wspólną decydowaliby wszyscy współwłaściciele na zasadach określonych kodeksem cywilnym. Ponieważ zgoda na przebudowę, nadbudowę lub rozbudowę domu jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, zgodnie z art. 199 Kc musieliby ją wyrazić wszyscy współwłaściciele. W wypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogliby żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który uwzględniałby cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.
Niemniej jednak - jak wspomniano wyżej - ustawodawca, kształtując obecnie obowiązujący tekst ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zdecydował się na odmienne rozwiązanie, dochodząc zresztą doń w wyniku kilkakrotnych zmian ustawowego tekstu. W chwili obecnej art. 21 ust. 3, 4 i 5, według brzmienia jednolitego tekstu /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, stanowi, że do czasu sprzedaży przez Skarb Państwa lub gminę wszystkich lokali mieszczących się w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie domu przez osoby fizyczne, polegającej na powiększeniu liczby lokali, decyduje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do domów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy - w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy. Pozwolenia na budowę udziela się na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Po dokonaniu przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy, w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy w drodze decyzji zmienia odpowiednio wielkość udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współużytkowaniu gruntu. W wypadku zmniejszenia się w wyniku wydanej decyzji wielkości udziału we współwłasności lub we współużytkowaniu wieczystym gruntu, właścicielom poszczególnych lokali przysługuje odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W tej sytuacji wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zmierza do wyjaśnienia intencji ustawodawcy, wiążących się z użyciem w wyżej omawianym przepisie słowa "decyduje" w odniesieniu do rozstrzygnięcia zarządu gminy dotyczącego przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy domu. Wymaga przede wszystkim rozważenia, czy możliwe, a także prawidłowe będzie stanowisko, że użycie słowa "decyduje" oznacza w istocie rzeczy zamiar spowodowania, by powyższe sprawy rozstrzygane były zgodnie z przepisami Kpa w formie decyzji administracyjnej.
2. Praktyka i doktryna wypracowały w zasadzie jednolite stanowisko co do kryteriów odróżniania decyzji administracyjnych od innych czynności organów administracji. Przede wszystkim należy podkreślić, że nie jest decydująca tylko nazwa, jaką konkretny przepis posługuje się dla oznaczenia określonej czynności. Dla bytu decyzji administracyjnej najważniejsze jest posiadanie przez nią określonych cech. Mimo więc, że analizowany przepis art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. posługuje się określeniem "decyduje", co wyraźnie wskazuje na to, iż jest to decyzja administracyjna, należy przeanalizować jego rzeczywistą treść.
W tym celu należy przedstawić stanowiska doktryny i orzecznictwa co do decyzji administracyjnej oraz aktu współdziałania przewidzianego art. 106 Kpa. W doktrynie stwierdza się, że przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący objaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest władczym przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ rozstrzygając sprawę narzuca w sposób imperatywny stronom swoje stanowisko. W praktyce napotyka się często różne określenia jak np. decyzja, zezwolenie, koncesja, zarządzenie, orzeczenie, zgoda, pozwolenie, uprawnienie, nakaz płatniczy, wymiar podatku, przydział, ustalenie, lecz nie jest to przesądzające.
W nauce proponuje się nawet przyjąć domniemanie, że zawsze wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu administracyjnego ma charakter rozstrzygnięcia jednostronnego, zewnętrznego, o podwójnej konkretności, sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji. Kryterium kwalifikującym dany akt organu jako decyzję jest więc jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi bądź przez przyznanie lub odmowę przyznania jej uprawnień, bądź przez stwierdzenie istnienia pewnego uprawnienia lub obowiązku w sferze prawa administracyjnego czy finansowego.
W zakresie czynności, o której mowa w art. 106 par. 1 Kpa, w nauce podnosi się, że dotyczy ona instytucji tzw. współkompetencji organów administracyjnych. Chodzi o sytuację, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od współdziałania różnych organów. To stadium postępowania, które do czasu nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego stanowiło wewnętrzną sprawę administracji, zostało ujawnione i podlega kontroli przez strony. Formą zajęcia stanowiska jest wówczas postanowienie, na które przysługuje zażalenie. W podobnym kierunku zmierza dotychczasowe orzecznictwo. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1985 r. /II CR 320/85 - OSNCP 1986 z. 10 poz. 158, Nowe Prawo 1987 nr 6, str. 132 z glosą W. Tarasa/ użycie tej lub innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to zgodne z art. 104 Kpa akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej.
Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1984 r. /SA 309/84 - ONSA 1984 Nr 2 poz. 61/, jeżeli w sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji rozstrzygnięcie organu administracji nazwane zostało błędnie postanowieniem, ale odpowiada ono istocie decyzji administracyjnej, rozstrzygnięcie takie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Por. także: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1983 r. /II SA 983/83 - ONSA 1983 Nr 2 poz. 57/; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. /III AZP 1/88 - OSPiKA 1989 z. 3 poz. 59/ oraz późniejsze, utrwalone, jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W zakresie dotyczącym art. 106 Kpa orzecznictwo stwierdza, że zgodnie z tym przepisem wyrażenie opinii służącej załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez inny organ następuje przez organ zobowiązany do zajęcia stanowiska w drodze postanowienia, na które przysługuje stronie zażalenie /art. 106 par. 5 Kpa/. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na takie postanowienie nie przysługuje /postanowienie NSA z dnia 6 maja 1981 r., SA 1323/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 37/.
- 3. W odniesieniu do spraw regulowanych przez art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. mamy obecnie ustalony, następujący przebieg postępowania:
Osoba dążąca do przebudowy budynku /nie musi to być współwłaściciel/ zwraca się do właściwego organu administracji o wyrażenie zgody na taką czynność. Organ ten w odniesieniu do zgłaszającego wniosek oraz uczestniczących w postępowaniu współwłaścicieli załatwia tę indywidualną sprawę na podstawie konkretnej normy prawa administracyjnego. Decyzja ta następuje za zgodą wszystkich współwłaścicieli budynku na przebudowę, a więc powinna kierować się przesłankami określonymi w art. 199 in fine Kc. Powinna uwzględniać cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Nie jest to kwestia wpadkowa dla postępowania budowlanego, ale samodzielna decyzja co do istoty sprawy w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Spełnia ona wszystkie cechy decyzji administracyjnej.
Nie można uznać, że omawiany akt administracyjny załatwiał tylko jakąś kwestię wstępną, i to nie dla stron, ale dla innego organu administracji państwowej. Decyzję administracyjną od postanowienia przewidzianego w art. 106 Kpa odróżnia bowiem przede wszystkim stopień "zewnętrzności". O ile decyzja jest skierowana wprost do stron postępowania i tylko może później oddziaływać w innych postępowaniach, o tyle postanowienie przewidziane w art. 106 Kpa jest przede wszystkim skierowane do innego organu, a do stron tylko pośrednio. Wiąże się z tym sposób zaskarżenia tych czynności.
- 4. W odmienny sposób kształtują się przedmiot i przesłanki rozstrzygające w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia budowlanego. Według art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy w sposób zapewniający: bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, niezbędne warunki zdrowotne, właściwy układ funkcjonalny, odpowiednie warunki użytkowe i ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Jeżeli więc, jako jeden z elementów decydowania, występuje uwzględnienie interesów osób trzecich /współwłaściciele budynku/, to w ogóle nie znajdujemy w tym postępowaniu oceny celowości budowy. Wprawdzie art. 31 ustawy z dnia 24 października 1974 r. stwierdza, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi porozumienia, zgody lub pozwolenia innych organów administracji /jest więc miejsce na współkompetencję z art. 106 Kpa/, ale czynnością taką nie może być czynność, o której mowa w art. 21 ust 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Inny jest bowiem jej przedmiot i treść.
- 5. W rezultacie powyższych rozważań należy uznać, że czynność "decydowania" z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ma samodzielny przedmiot rozstrzygnięcia i nie jest częścią postępowania budowlanego. Dlatego też trafne będzie również przyjęcie, że w jednym postępowaniu zarząd gminy będzie wydawać decyzję o zgodzie na przebudowę, a następnie w drugim postępowaniu organ administracji rządowej będzie wydawał pozwolenie budowlane. O tym, czy pewien element ma charakter wstępny, czy samodzielny, decyduje istota sprawy: nie można zatem twierdzić, że jeżeli jedna czynność jest warunkiem innej, to pierwsza ma charakter wstępny i powinna być podejmowana w tym samym postępowaniu. Wielokrotnie występują takie sytuacje, gdy uzyskanie jednej decyzji /lub orzeczenia sądowego/ daje podstawę do starania się o uzyskanie innej decyzji. Są też przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Jest rzeczą określenia istoty sprawy, obowiązujących przepisów proceduralnych, a także sformułowania w żądaniu stron ostatecznej oceny, czy konkretne kwestie - nawet jeśli są ze sobą merytorycznie powiązane - będą rozstrzygane w jednym, czy też w kilku postępowaniach.
- 6. W rezultacie należy dojść do następujących wniosków:
a/ Wykładnia, że czynność "decydowania" /art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r./ proceduralnie jest postanowieniem, prowadziłaby do wniosku, że wprawdzie stronom przysługuje na nią zażalenie, ale nie jest możliwa skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powodowałoby to pozbawienie współwłaścicieli wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej ich własności. Wykładnia taka oznaczałaby spowodowanie sprzeczności tego przepisu z normami Konstytucji o ochronie własności /por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 1989 r., K 2/88 - Państwo i Prawo 1990 nr 2, str. 142 z glosą J. Ignatowicza/;
b/ Czynność "decydowania" /art. 21 ust. 3 omawianej ustawy/ ma wszystkie cechy materialne decyzji administracyjnej. W szczególności czynność ta rozstrzyga o istocie sprawy oraz jest skierowana do stron. Nie może więc być załatwiona w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 Kpa, gdyż nie uwzględniałoby to elementu celowości przebudowy, nie dotyczyłoby istoty sprawy, a przede wszystkim postanowienie byłoby skierowane wprost do organu budowlanego, do stron zaś jedynie pośrednio;
c/ nie ma żadnych przeszkód proceduralnych lub materialnoprawnych, aby czynność "decydowania" /art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r./ w przypadku mienia gminnego była załatwiana w odrębnym postępowaniu przez inny organ niż wydający pozwolenie budowlane. Nie ma więc również przeszkód, aby była to decyzja administracyjna.
Taki sposób rozstrzygania omawianej kwestii wynika wprost z art. 1 pkt 29 "B", "C" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.