Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 września 1992 r., podjętym w sprawie II SA 324/92, przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie: "Czy pobranie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przewidzianej w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze egzekucji administracyjnej bez wydania decyzji?" Zagadnienie prawne pojawiło się w sprawie, której stan faktyczny był następujący:
Burmistrz Miasta i Gminy w G. decyzją z dnia 13 grudnia 1991 r. nałożył na Komendę Rejonową Straży Pożarnych w G. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kara została nałożona z powodu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogi wyznaczonego w celu przeprowadzenia pod nim kanału ciepłowniczego. Komenda Rejonowa Straży Pożarnych wniosła odwołanie do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...), podnosząc w nim jako okoliczności przedłużenia terminu zajęcia pasa drogowego, utrudnienie w prowadzeniu prac, co trzeba dodać, wykonywanych społecznie przez strażaków, spowodowane warunkami atmosferycznymi oraz zdarzeniem losowym /nagły zgon operatora dźwigu/. Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia w okolicznościach przedstawionych w odwołaniu, gdyż Komenda mogła wystąpić z wnioskiem o przedłużenie terminu z powodu nadzwyczajnych okoliczności.
Decyzja Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez Komendę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono przede wszystkim brak właściwej procedury i niedostatek informacji udzielonych stronie, albowiem wstępne warunki zamknięcia peryferyjnej ulicy w G. /co nie stwarzało szczególnych utrudnień komunikacyjnych, ponieważ z ulicy korzystały faktycznie - i to bezkolizyjnie - tylko Komenda Straży Pożarnych i jedno z przedsiębiorstw/ zostały uzgodnione z Kierownikiem Wydziału Komunikacji, który dokonał stosownej adnotacji na wniosku Komendy, odkładając określenie szczegółowych warunków do czasu wydania zezwolenia. Decyzja z dnia 9 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych warunków zamknięcia ulicy w terminie od dnia 6 do 9 grudnia 1991 r. wpłynęła do Komendy łącznie z decyzją z dnia 13 grudnia 1991 r. /obie decyzje miały ten sam numer ewidencyjny/ o nałożeniu kary pieniężnej za przedłużenie zajęcia pasa drogowego o dwa dni.
Dodać trzeba, że kwota opłaty za zajęcie pasa drogowego była niewielka ze względu na wykonywanie prac w czynie społecznym, a kara pieniężna stanowiła znaczne obciążenie finansowe z uwagi na wielokrotność pełnej opłaty, co stawiało pod znakiem zapytania możliwość wykonania całego zadania inwestycyjnego przez Komendę.
Rozpoczynając sprawę w związku ze skargą Komendy Rejonowej Straży Pożarnych Naczelny Sąd Administracyjny, wychodząc poza granice skargi, stwierdził istnienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących rozumienia przepisu art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, szeregu przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów regulujących egzekucję administracyjną świadczeń pieniężnych, które to wątpliwości ujawniły się w orzecznictwie sądowym. W doktrynie przychylono się do jednego z możliwych kierunków wykładni, poddając krytyce stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 marca 1990 r. /III AZP 16/89 - OSNCP 1990 z. 12 poz. 141/, zgodnie z którym kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest pobierana w drodze egzekucji administracyjnej, bez uprzedniego wydawania decyzji administracyjnej.
Przytoczywszy wszystkie argumenty wytaczane w orzecznictwie i doktrynie za różnymi stanowiskami Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nadal są rozbieżności interpretacyjne, mimo istnienia wspomnianej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, i postanowił wystąpić z pytaniem prawnym przytoczonym na wstępie uzasadnienia.
Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 11 września 1992 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały, podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego co do istnienia chwiejności orzecznictwa administracyjnego w tej materii i uznając racje przemawiające za potrzebą ujednolicenia tego orzecznictwa. Mając zaś na uwadze to, że zasadnicze wątpliwości wyrażone w postanowieniu sądu administracyjnego dotyczą treści powołanej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1990 r. /III AZP 16/89/, konieczne było zwrócenie się do składu siedmiu sędziów o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie.
Wątpliwości, leżące u podstaw chwiejności stanowisk i poglądów wyrażonych w orzecznictwie, mają swoje źródło w niedostatku precyzji terminologicznej przepisów zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy. Ten niedostatek decyzji uregulowań prawnych ujawnia się nie tylko w odniesieniu do kar pieniężnych stosowanych jako środek dyscyplinujący podmioty zajmujące trwale lub czasowo pas drogi, lecz odnosi się również do innych sytuacji regulowanych wspomnianą ustawą. Obok tych typowo interpretacyjnych wątpliwości, ujawniają się również i inne, powstające w związku z niejasnościami uregulowań z dziedziny egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych, dotyczących stosunku przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1986 nr 1 poz. 4 ze zm./ do przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.
Ustawa o drogach publicznych w rozdziale 2 normuje właściwość organów administracji publicznej w zakresie dróg publicznych, a strukturę i szczegółowy zakres właściwości tych organów oraz tok instancji administracyjnych normują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie powołania i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych oraz drogowej służby liniowej /t.j. Dz.U. 1992 nr 65 poz. 332/. Zgodnie z tymi przepisami oraz przepisami ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ w sprawach budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg publicznych różnych kategorii właściwość jest rozdzielona pomiędzy Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych, dyrekcje okręgowe dróg publicznych, wojewodów oraz organy gmin /działające w tym zakresie albo w ramach zadań własnych albo zadań zleconych/.
W zależności od rodzaju sprawy tok instancji administracyjnych albo zamyka się w obrębie organów samorządu terytorialnego /organ gminy, kolegium odwoławcze/, albo od decyzji organu gminy będzie przysługiwać odwołanie do wojewody, albo też ten tok instancji będzie się zamykał w obrębie organów administracji rządowej specjalnej.
Porównując przepisy normujące zakres właściwości organów administracji rządowej ogólnej i specjalnej oraz organów samorządu terytorialnego w sprawach dróg publicznych z przepisem art. 1 oraz art. 2 par. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji trzeba dojść do wniosku, że te wszystkie organy są powołane do stosowania postępowania egzekucyjnego i środków przymusu przewidzianych w ustawie, a obowiązki ustalone w zakresie ich właściwości w postaci należności pieniężnych - wynikające z samej ustawy - podlegają egzekucji administracyjnej. Nie zachodzi więc potrzeba stosowania przepisu par. 1 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dodanego w noweli wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1989 r. /Dz.U. nr 49 poz. 273/, ażeby opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego i kary pieniężne z powodu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia można było ściągnąć w trybie egzekucji administracyjnej.
W tym trybie powinny one być ściągane z mocy samej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem są spełnione przesłanki podmiotowe określone w art. 1 tej ustawy, a także są spełnione przesłanki przedmiotowe uregulowane w art. 2 par. 1 pkt 1 tejże ustawy. Jeżeli nawet w dacie nowelizacji rozporządzenia wykonawczego do ustawy o postępowaniu przymusowym w administracji mogły występować wątpliwości spowodowane niejasnością pozycji prawnej rejonów dróg publicznych, które były jednostkami gospodarczymi wykonującymi tylko niektóre funkcje zarządu dróg przekazane im przez dyrektora naczelnego okręgu dróg publicznych, to przy aktualnym uregulowaniu właściwości organów administracji publicznej, stają się nieistotne, a przepis par. 1 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nabywa znamion uregulowania prawnego wykraczającego poza ramy delegacji ustawowej zawartej w art. 2 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Stwierdzenie, że opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego oraz kary pieniężne z powodu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia /pojęcie "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia" zostało zdefiniowane w par. 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych - Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ mogą być ściągane w drodze egzekucji administracyjnej, nie wskazuje jeszcze na to, co będzie stanowić w tym postępowaniu tytuł wykonawczy. Stosownie do art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązki określone w art. 2 tej ustawy mogą wynikać z decyzji lub postanowień właściwych organów albo też bezpośrednio z przepisów prawa. Paragraf 5 ust. 2 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. wymienia opłatę jako obligatoryjny element zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Przepisy tego rozporządzenia określają szczegółowe zasady ustalania opłat z uwzględnieniem szeregu czynników zmiennych, jak np. utrudnienia w ruchu drogowym, a także stawek i wskaźników stałych i zmiennych /np. cen zbytu asfaltu, paliwa płynnego/.
Opłaty te są ustalone w pełnej wysokości lub są obniżane niekiedy aż o 99 proc., np. przy realizacji robót w czynie społecznym /par. 10a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o drogach publicznych/. Obowiązek wniesienia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego jest nakładany w drodze decyzji /nazwanej zezwoleniem/ i decyzja ta stanowi podstawę do wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego.
Kara pieniężna jest ustalana w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, co zgodnie z legalną definicją tego pojęcia /par. 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o drogach publicznych/ odnosi się do trzech sytuacji:
a/ samowolnego zajęcia pasa drogowego, a więc bez uprzedniego uzyskania zezwolenia;
b/ przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie;
c/ zajęcia większej powierzchni pasa drogowego niż określona w zezwoleniu.
W przypadku pierwszym wysokość opłaty w ogóle nie była ustalona i wobec tego dopiero po ustaleniu jej wysokości można ustalić wysokość kary pieniężnej. W pozostałych dwóch wypadkach opłata została ustalona, ale nie oznacza to wcale, że po zastosowaniu do tej opłaty mnożnika wielokrotności, określonego w par. 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, ustala się wysokość kary. Zajęcie większej powierzchni jezdni niż określona w zezwoleniu powoduje, że powstaje konieczność uwzględnienia np. zasad ustalania ryczałtu podwyższającego opłatę za utrudnienie w ruchu drogowym /par. 8 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego/, tak samo w przypadku opłat obniżonych karę pieniężną ustala się od stawek opłat bez obniżki /par. 10a ust. 2 tegoż rozporządzenia/. Przy takim uregulowaniu ustalania wysokości kar pieniężnych, jakie jest zawarte w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o drogach publicznych, nie można potraktować go jako czysto rachunkowej operacji, zwłaszcza że chodzi o obowiązek wykonywany w drodze zastosowania przymusu administracyjnego.
Jeżeli wobec tego w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi się o pobraniu opłaty jednorazowej za zajęcie pasa drogowego oraz stanowi się w tym samym przepisie o pobieraniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a przepisy wykonawcze do ustawy, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 7, stanowią o ustalaniu i pobieraniu opłat tak samo, jak o ustalaniu i pobieraniu kar pieniężnych, zawierając wspólne postanowienia dotyczące podstaw ustalania zarówno opłat, jak i kar pieniężnych, to nie ma przesłanek ku temu, ażeby uznawać za działanie władcze i jednostronne, realizowane w drodze wydania decyzji, ustalenie opłaty, a zastosowanie środka dyscyplinującego o znacznej dolegliwości ekonomicznej, jakim jest kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, traktować jako dokonywane w drodze władczych działań faktycznych organu administracji publicznej.
Jeżeli więc organ administracji publicznej władczo i jednostronnie ingeruje w sferę własności podmiotu, który zajmuje pas drogi publicznej bez zezwolenia, ustalając wysokość kary pieniężnej, to ze względu na indywidualny charakter sprawy, jako że dotyczy ona konkretnego podmiotu i zindywidualizowanego obowiązku, musi on posłużyć się w tym celu decyzją administracyjną, podejmowaną w postępowaniu uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego. Przy braku konsekwencji w stosowaniu terminologii prawniczej w przepisach ustawy o drogach publicznych, zastosowawszy uznany zbieg wykładni - wnioskowanie z celu na środki - należy stwierdzić, że pojęcie "ustalenia", użyte w odniesieniu do ustanowienia, w granicach jego właściwości, przez organ administracji publicznej tak dotkliwego obowiązku, jakim jest obowiązek uiszczenia kary pieniężnej dziesięciokrotnie wyższej od opłaty za zajęcie pasa drogi publicznej, może oznaczać tylko wydanie indywidualnego aktu administracyjnego ujętego w procesową formę decyzji administracyjnej.
Podstawę pobrania kary pieniężnej stanowić będzie wobec tego decyzja administracyjna, i ona również będzie podstawą do sporządzenia tytułu wykonawczego w postępowaniu przymusowym w administracji w razie dobrowolnego nieuiszczenia tej kary.
Z tych wszystkich względów przedstawione przez skład zwykły Sądu Najwyższego zagadnienie prawne należało rozstrzygnąć w sposób określony w sentencji uchwały.