Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 września 1992 r., podjętym w sprawie o (...), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, którego treść przytoczono w sentencji uchwały. Zagadnienie to wyłoniło się w sprawie, w której na podstawie przepisu art. 8 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240/ dokonano podziału działek pod zabudowę mieszkalną i jedną z tych działek, przeznaczoną pod projektowane trzy ulice, przejęto nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. Część tej działki nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem i decyzją z dnia 12 czerwca 1991 r., wydaną na podstawie przepisów art. 69 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ orzeczono zwrot jej na rzecz właścicieli sąsiadujących dwóch działek. Od decyzji Wojewody (...), wydanej w drugiej instancji, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła właścicielka innej działki, również sąsiadującej ze zwracaną działką.
Decyzja rozstrzygająca sprawę w pierwszej instancji została wydana przez Kierownika Referatu Pozyskiwania Gruntów Urzędu Dzielnicy (...), który wydał ją z upoważnienia Burmistrza; Burmistrz zaś do podejmowania tych decyzji został upoważniony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. na podstawie porozumienia z dnia 6 września 1990 r. zawartego pomiędzy tymże Kierownikiem a Zarządem Dzielnicy (...), reprezentowanym przez Burmistrza. Porozumienie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) 1990 nr 23 poz. 249.
Wątpliwość w sprawie wyłoniła się w związku z brzmieniem tych przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, które dotyczą powierzania zadań zleconych gminie oraz powierzania spraw, w tym upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji oraz ustawowego umocowania organów gminy do wydawania takich decyzji, co zostało obszernie scharakteryzowane w uzasadnieniu postanowienia sądu administracyjnego.
Sąd Najwyższy rozpatrując przedstawione mu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zważył, co następuje
Wraz z ustawą o samorządzie terytorialnym w dniu 8 marca 1990 r. została uchwalona ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 16 poz. 94 ze zm./, która nadała następujące brzmienie art. 45 Konstytucji RP:
"1. Organem stanowiącym gminy jest rada wybierana przez mieszkańców gminy. Zasady i tryb wyboru określa ustawa;
2. Radę wybierają organy wykonawcze gminy". Przepis ten utracił wprawdzie moc obowiązującą w dacie wejścia w życie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, ale został nadal zachowany konstytucyjny podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze /art. 71 ust. 4/. Bardziej elastyczne uregulowanie relacji pomiędzy tymi organami wynika ze statuowania w Ustawie Konstytucyjnej zasady swobodnego wyboru przez jednostki samorządowe ich struktury wewnętrznej. Analizując art. 71 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej w łączności z art. 72 ust. 1 wyraźnie można stwierdzić, że organem stanowiącym jest rada gminy, a to ze względu na tryb jej wyboru, a pozostałe organy wymienione w przepisach rozdziału 3 ustawy o samorządzie terytorialnym będą miały charakter organów wykonawczych. Takim organem wykonawczym wybieranym przez radę gminy będzie zarząd - jako kolegialny organ wykonawczy, i wójt lub burmistrz /prezydent miasta/ - jako organ jednoosobowy.
Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 30 określa zadania zarządu gminy, nie wskazując na jego właściwość do podejmowania decyzji w sprawach z zakresu administracji publicznej, natomiast w art. 39 ust. 1 wymienia wójta lub burmistrza jako właściwych do wydawania tych decyzji. Dopiero na mocy późniejszych przepisów szczególnych zarząd gminy został powołany do wydawania kolegialnie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej; por. np. art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ co do niektórych spraw z zakresu gospodarki gruntami stanowiącymi własność gminy.
Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 8 ust. 2 stanowi o powierzeniu gminom w drodze porozumienia "zadań z zakresu administracji rządowej". Z tym przepisem koresponduje art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ wymieniający w pkt 3 gminy wśród podmiotów wykonujących w terenie zadania administracji rządowej. Ustawa ta zawiera jednak również przepisy art. 8 i 40 dotyczące powierzania prowadzenia niektórych tylko spraw, w tym także wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji przez wojewodę lub też kierownika urzędu rejonowego takim podmiotom działającym na obszarze województwa lub rejonu, jak: organy gmin, kierownicy państwowych osób prawnych, kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych. Artykuł 8 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej dotyczą o "niektórych sprawach" z zakresu właściwości wojewody lub kierownika urzędu rejonowego.
Pojęcie zadania z zakresu administracji rządowej nie jest tożsame z pojęciem sprawy z zakresu właściwości wspomnianych organów. Wykonywanie zadań wymaga zapewnienia środków finansowych gminie, o czym stanowi się wprost w art. 71 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej oraz w art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Powierzenie prowadzenia spraw, w tym wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, nie jest ustawowo wiązane z przekazywaniem środków finansowych - nie stanowi koniecznej przesłanki skuteczności powierzenia prowadzenia tych spraw. Obligatoryjne jest natomiast zawarcie i opublikowanie stosownego porozumienia, a więc udostępnienie wszystkim zainteresowanym podmiotom wiadomości o zmianie w zakresie właściwości organów administracji publicznej.
Po zawarciu porozumienia przewidzianego w przepisach wymienionych ustaw, powierzającego wydawanie decyzji administracyjnych, organ gminy wymieniony w tym porozumieniu staje się właściwy do rozstrzygania spraw indywidualnych w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa. Od daty wejścia w życie porozumienia organ gminy korzysta z właściwości delegacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, a poza tym może na podstawie przepisu art. 268a Kpa upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania tych decyzji w jego imieniu.
Sąd administracyjny w uzasadnieniu zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu trafnie akcentuje to, że wątpliwości co do możliwości przekazywania spraw z zakresu właściwości kierownika urzędu rejonowego wójtowi lub burmistrzowi wiążą się z określeniem pozycji prawnej w gminie wójta oraz burmistrza /prezydenta miasta/. Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym posługujące się mało precyzyjnym określeniem "władze gminy", występującym w tytule rozdziału 3 ustawy, same nie wystarczają do usunięcia wątpliwości. Jednakże rozpatrywane wraz z przepisem art. 45 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stają się czytelne. Jak już o tym wspomniano, również przepisy art. 71 ust. 4 i art. 72 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej pozwalają na usunięcie tych wątpliwości.
W świetle przepisów konstytucyjnych to prawniczo niezbyt precyzyjne pojęcie "władz gminy" odnosi się do dwóch rodzajów organów gminy, tzn. organu stanowiącego, którym jest rada gminy, i tych organów wykonawczych, które są przez radę gminy wybierane, a więc będzie to zarząd gminy oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Porozumienie zawierane przez wojewodę lub kierownika urzędu rejonowego /działającego za zgodą wojewody/ musi wskazywać konkretny organ, który uzyska właściwość do wydawania decyzji administracyjnych i na skutek tego zostanie poddany w zakresie orzecznictwa administracyjnego kontroli instancyjnej wojewody. W terenowej administracji rządowej dominuje zasada jednoosobowego kierownictwa i jednoosobowego sprawowania orzecznictwa administracyjnego w sprawach indywidualnych, co przemawia za tym, że również w przypadku powierzania spraw z zakresu swej właściwości organy te powinny wybierać jednoosobowe organy gminy, bo w całej strukturze tej administracji obowiązywać będą jednakowe reguły dotyczące odpowiedzialności za podejmowane decyzje administracyjne. Pod tym względem porozumienie zawarte w sprawie rozpoznawanej przez sąd administracyjny nie tylko odpowiada wymaganiom stawianym przez powołane wcześniej przepisy ustaw, lecz również spełnia wymaganie racjonalności działania administracji rządowej.
Z tych wszystkich względów zagadnienie prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny należało rozstrzygnąć jak w sentencji uchwały.