Uzasadnienie
Decyzją Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K., wydaną dnia 28 marca 1989 r., oddano w zarząd Państwowemu Zakładowi Weterynarii - Oddziałowi w K. działkę gruntu państwowego zabudowaną budynkiem dwukondygnacyjnym. Część parterowa budynku była wykorzystywana do prowadzenia działalności statutowej, a na piętrze znajdowały się mieszkania zakładowe. W dniu 17 grudnia 1991 r. Urząd Rejonowy w K. sporządził wykaz nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej i do oddania w użytkowanie wieczyste. W wykazie zamieszczono jako przeznaczony do sprzedaży lokal mieszkalny położony we wspomnianym już budynku oraz część ułamkową działki gruntu przeznaczoną do oddania w wieczyste użytkowanie. Urząd Rejonowy w K. decyzją z dnia 28 stycznia 1992 r. orzekł o uznaniu Henryki D. za osobę uprawnioną do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wartość tego mienia zaliczył na poczet nabycia od Skarbu Państwa wspomnianego lokalu mieszkalnego oraz opłat za użytkowanie wieczyste.
Od tej decyzji, doręczonej Henryce D. oraz Wojewódzkiemu Zakładowi Weterynarii - Oddział w K., odwołanie wniósł tenże Zakład Weterynarii, zarzucając brak powiadomienia o wszczętym postępowaniu i pominięcie faktu, że nieruchomość była i jest w zarządzie odwołującego się. Wojewoda (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości /decyzja z dnia 25 marca 1992 r./. W uzasadnieniu decyzji wskazano na to, że Państwowy Zakład Weterynarii w K. uległ likwidacji jako jednostka budżetowa i wobec tego wygasło prawo zarządu. Wojewódzki Zakład Weterynarii w C. wniósł dnia 29 kwietnia 1992 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z powodu naruszenia prawa przez pominięcie skarżącego jako strony postępowania administracyjnego i pominięcie faktu, że skarżący Zakład na podstawie ostatecznej decyzji sprawuje zarząd nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 października 1992 r. przedstawił Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne, którego treść przytoczono w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny jako źródło wątpliwości wskazał to, że zbycie lokalu mieszkalnego oraz oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub gminy następuje w drodze umowy cywilnej, bez wskazywania decyzją przedmiotu transakcji oraz osoby nabywcy. Jednocześnie z przepisu art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ wynika obowiązek podjęcia decyzji administracyjnej o zaliczeniu na poczet ceny nabycia lokalu mieszkalnego i opłat za użytkowanie wieczyste równowartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, a wobec tego nasuwa się pytanie, czy zarządca nieruchomości, będącej własnością Skarbu Państwa, może wnieść skargę do sądu administracyjnego na taką decyzję. W rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wątpliwości podniesione w pytaniu prawnym powstały z kilku względów, wywołanych niejasnością stanu prawnego oraz zawikłaniem sprawy przez decyzje organów administracyjnych. W pierwszej kolejności należy odnotować to, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 33 ust. 2 ustanawia jako źródło zarządu gruntów będących własnością Skarbu Państwa decyzję administracyjną lub umowę zawartą za zezwoleniem organu rejonowego rządowej administracji ogólnej. Artykuł 35 reguluje zasady wygaśnięcia zarządu stanowiące, że wygasa on po upływie terminu, na który został ustanowiony, a w przypadku zarządu ustanowionego na okres nie oznaczony - w terminie ustalonym w decyzji o wygaśnięciu zarządu /ust. 1/. Orzeczenie o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na okres nie oznaczony lub przed upływem okresu, na który go ustanowiono, jest dopuszczalne w trzech przypadkach wymienionych wyczerpująco w art. 35 ust. 2.
W art. 37 omawianej ustawy ustanowiono dla Rady Ministrów delegację do uregulowania w akcie wykonawczym m. in. szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd nieruchomości, a tymczasem Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ unormowała w par. 21 nie znaną ustawie i nie objętą delegacją ustawową instytucję wygaśnięcia zarządu nieruchomości z mocy prawa w przypadku likwidacji państwowej lub komunalnej jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej. Odnosząc te wszystkie uregulowania do konkretnej sprawy należy stwierdzić, że decyzja z dnia 28 marca 1989 r. oddająca w zarząd nieruchomość państwową - niezależnie od omyłki w podaniu w niej podmiotu, któremu konkretną nieruchomość oddano w zarząd /co w każdym czasie może być sprostowane na mocy art. 113 par. 1 Kpa/ - jeżeli nie została uchylona inną decyzją, to obowiązuje, a zarządca nieruchomości ma prawo i obowiązek korzystania z niej w całości zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki.
Przeznaczenie do sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym oraz części gruntu do oddania w użytkowanie wieczyste może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy udzieloną w trybie art. 155 Kpa, chyba że pojawiłyby się przesłanki do wydania wcześniej decyzji o wygaśnięciu zarządu, określone enumeratywnie w art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a taki przypadek nie miał miejsca w konkretnej sprawie.
W pełni trzeba podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprzedaż lokalu mieszkalnego jako odrębnego przedmiotu własności oraz oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w drodze umowy cywilnej i nie ma już podstaw prawnych do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnych. W konkretnej sprawie, w której wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, tryb czynności organu administracyjnego był błędny. Bez zgody zarządcy i uprzedniej zmiany decyzji w przedmiocie określenia obiektu zarządu /wyłączenie jednego lokalu mieszkalnego, zmniejszenie działki gruntu o część ułamkową/ wyznaczono lokal mieszkalny do sprzedaży oraz część działki gruntu do oddania w użytkowanie wieczyste, naruszając tym interes prawny zarządcy. W przypadku gdy nie ma obiektu, który może być wyznaczony do sprzedaży, organ administracyjny nie ma możliwości wykonania obowiązku spoczywającego na nim z mocy art. 81 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bo ustawa wymaga zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie konkretnych opłat lub ceny sprzedaży, czyli należnych za konkretny grunt oraz określony lokal mieszkalny.
W przypadku pominięcia zarządcy nieruchomości i dysponowania zarządzaną przez niego nieruchomością bez zachowania przesłanek ustawowych, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego, który to sąd, wychodząc poza granice skargi /art. 206 Kpa/, powinien rozpoznać wszystkie okoliczności sprawy związane z ochroną interesów prawnych zarządcy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji uchwały.