Uzasadnienie
Rada Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 11 lutego 1991 r. podjęła uchwałę nr 59 w sprawie opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę m. st. Warszawy i wprowadzanie ścieków, powołując jako jej podstawę prawną przepisy ustaw: z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu m. st. Warszawy /Dz.U. nr 34 poz. 200/; z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, jak również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./. Prokurator Wojewódzki w dniu 12 sierpnia 1991 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o uchylenie uchwały, powołując jako jego podstawę art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /t.j. Dz.U. 1991 nr 25 poz. 103 ze zm./, a zarzucając tej uchwale naruszenie przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym przez bezpodstawne powołanie art. 8 ust. 1 i art. 16 pkt 5 ustawy o ustroju samorządu m. st. Warszawy jako jej podstawy prawnej, albowiem uchwała nr 59 znajduje wyłączną podstawę prawną w przepisach wspomnianego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r.
Postanowieniem z dnia 13 marca 1992 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargę prokuratora odrzucił, w uzasadnieniu stwierdzając, że uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, a uchwała nr 59 Rady m. st. Warszawy nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Od tego postanowienia Minister Sprawiedliwości 10 września 1992 r. złożył rewizję nadzwyczajną, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym, naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze oraz naruszenie art. 207 par. 6 w zw. z art. 204 par. 1 Kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu.
Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 26 listopada 1992 r., na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1990 nr 26 poz. 153 ze zm./, przedstawił składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, którego treść została przytoczona w sentencji uchwały. W uzasadnieniu postanowienia zwrócono uwagę na to, że wątpliwości budzi, czy Rada m. st. Warszawy, podejmując uchwałę, działała jako organ samorządu terytorialnego, czy też jako organ założycielski przedsiębiorstwa. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. wymieniają podmiot, który jest organem założycielskim, a z przepisów wynika, że pojęcie organu samorządu i organu założycielskiego nie wykluczają się wzajemnie. W konkretnym przypadku jednak uprawnienia organu założycielskiego są szersze od uprawnień organu samorządu terytorialnego, bo wprowadza się nowe opłaty za wodę dla obszaru m. st. Warszawy oraz 20 innych gmin miejskich, i to przemawiałoby za potraktowaniem Rady m. st. Warszawy wyłącznie jako organu założycielskiego Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji.
W rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1990 nr 26 poz. 153 ze zm./ "Sąd Najwyższy wykonuje swoje funkcje przez: (...) 4/ podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie". Przepis zaś art. 17 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że "do przedstawienia Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 13 pkt 4 zagadnień prawnych uprawnione są określone w przepisach szczególnych sądy oraz składy orzekające Sądu Najwyższego". Postanowienie składu pięciu sędziów z dnia 26 listopada 1992 r. o przedstawieniu składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego zostało podjęte w sprawie /III ARN 75/92/ wszczętej na skutek rewizji nadzwyczajnej, zarzucającej zaskarżonemu postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1992 r. /IV SA 1047/91/ rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 6 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze, jak też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zagadnieniem, które budziło wątpliwości w konkretnej sprawie i stanowiło przeszkodę do jej rozstrzygnięcia, było ustalenie, czy wspomniany przepis ustawy o prokuraturze stanowi samodzielną podstawę do wniesienia wniosku o uchylenie uchwały Rady m. st. Warszawy dotyczącej opłat za wodę i odprowadzanie ścieków. W bezpośrednim związku z tym zagadnieniem pozostaje zakres przedmiotowy oraz podmiotowy kwestionowania przez prokuratora zgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego.
Artykuł 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /t.j. Dz.U. 1991 nr 25 poz. 103 ze zm./ stanowi: "Jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie terenowego organu administracji są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do tego organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić z wnioskiem o jej uchylenie do sądu administracyjnego". Przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 1 zatytułowanym "Przepisy ogólne" i koresponduje z zadaniem prokuratury określonym przepisem art. 2, który stanowi, że "Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw". Artykuł 5 ust. 3 został wprowadzony ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym /Dz.U. nr 20 poz. 121/; art. 1 pkt 7 lit. b noweli, a więc już po uchwaleniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a wszedł w życie dnia 31 marca 1990 r. Nowela z dnia 22 marca 1990 r. przekształciła w zasadniczy sposób prokuraturę, czyniąc z niej instytucję związaną unią personalną z resortem sprawiedliwości.
Stopniowe odchodzenie od prawnych rozwiązań, będących konsekwencją stosowania zasady jednolitości władzy państwowej przy rozdzielaniu różnych jej funkcji, w tym przypadku przejawiło się w związaniu prokuratury z organem władzy wykonawczej. Jedną z konsekwencji nadania nowej pozycji prawnej prokuraturze jest to, że jej organy w sprawach badania zgodności z prawem aktów normatywnych lub innych aktów generalnych działają w dwóch stadiach. W pierwszym sygnalizują albo autorowi aktu albo też jego organowi nadrzędnemu konieczność doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a następnie wnoszą wniosek do organu, który władny jest podważyć kwestionowany akt. Dodać od razu należy, że z wyliczenia zadań prokuratury w art. 3 ust. 1 usunięto ograniczenie, które niegdyś dotyczyło sprawowania prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa, tzn. szczegółowego unormowania tych zadań w ustawie o prokuraturze lub w ustawach odrębnych /takie ograniczenie wynikało z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. w brzmieniu tekstu pierwotnego/.
Przepis art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze nie zawiera żadnego odesłania do przepisów odrębnych, tak jak czyni się to w niektórych punktach wyliczenia zawartego w art. 3 ust. 1, czy też w art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze co do uczestniczenia prokuratora w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, albo wreszcie w art. 42 w odniesieniu do udziału prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach wykroczeń lub w innych postępowaniach. Wynikałoby więc z tego, że stanowi on samodzielną podstawę kwestionowania uchwał organów samorządu terytorialnego. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 28 kwietnia 1992 r. /SA/Gd 172/92, nie publ./, którego teza jest następująca: "Artykuł 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. 1991 nr 25 poz. 103/ stanowi samodzielną podstawę uzasadniającą legitymację prokuratora do zaskarżenia uchwał organu samorządu terytorialnego i wyłącza stosowanie art. 197 Kpa".
Jak więc widać, w orzecznictwie sądu administracyjnego zaistniała poważna rozbieżność w kwestii wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze. Z unormowania zadań i funkcji prokuratury w ustawie o prokuraturze wynika, że prokurator został wyposażony w swoisty środek kontroli przestrzegania prawa przez samorząd terytorialny.
Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze kontrola przestrzegania praworządności rozciąga się na uchwały organów samorządowych, czyli dotyczy jedynie aktów podejmowanych przez organy kolegialne samorządu terytorialnego, tzn. przez radę gminy, zarząd gminy, kolegialny organ związku lub porozumienia gmin. Przesłanką podjęcia czynności przez prokuraturę jest niezgodność z prawem, co oznacza, że będzie tu chodziło o sprzeczność z prawem jako przesłankę nieważności uchwały w tym rozumieniu, jakie wynika m. in. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Pomiędzy wnioskiem prokuratora, wniesionym na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze, a zakresem uprawnień organu nadzorczego, wynikającym z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, pewna rozbieżność zarysuje się tylko w przypadku zastosowania art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis ten wprowadza - w razie "nieistotnego" naruszenia prawa - możliwość ograniczenia działania organu nadzoru do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Pogląd prokuratora na "istotność" naruszenia mógłby być odmienny. Uprawnienie prokuratora do kwestionowania zgodności z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego nie będzie natomiast w żadnym razie odpowiadało przesłankom zaskarżenia uchwały organów gminy, określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Prokurator może więc zakwestionować uchwałę, która nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a zwłaszcza we wniosku nie musi on wykazywać tego, że konkretny interes prawny lub uprawnienie indywidualnego podmiotu zostały naruszone uchwałą. Wniosek prokuratorski dotyczy uchylenia niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego, co czyni z niego środek kontroli przestrzegania prawa zobiektywizowany, tzn. służy on samemu przywróceniu stanu zgodnego z prawem w działalności uchwałodawczej organów samorządu, a nie ma on wprost na celu np. usunięcia naruszenia konkretnego uprawnienia czy też skonkretyzowanego interesu prawnego jednostki.
Wskutek rozpatrzenia wniosku prokuratora może również zostać usunięte naruszenie jednostkowego interesu lub uprawnienia, ale ochrona tych wartości nie stanowi w świetle przepisu ustawy o prokuraturze obligatoryjnej przesłanki wniesienia wniosku do sądu administracyjnego, bo do tego legitymuje prokuratora sam zarzut niezgodności z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego.
Ustawa o prokuraturze dopuszcza wybór środków działania przez prokuratora, albowiem zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy może on albo: a/ zwrócić się do organu, który podjął uchwałę o jej zmianę lub uchylenie, a więc spowodować czynności samokontroli; b/ wnieść do organu nadzoru wniosek o uchylenie niezgodnej z prawem uchwały, co koresponduje z uprawnieniami organów nadzoru uregulowanymi w ustawie o samorządzie terytorialnym, jako że organ nadzoru uchwałę taką może obalić przez stwierdzenie jej nieważności, a nie może jej zmienić; c/ może "także wystąpić z wnioskiem o jej uchylenie do sądu administracyjnego". W przypadku wymienionym jako ostatni prokurator "może także", czyli ma on dwie drogi uruchomienia działań o charakterze nadzorczym, bo albo wybierze powiadomienie organów nadzoru wymienionych w art. 86 ustawy o samorządzie terytorialnym, albo też wystąpi do sądu administracyjnego z wnioskiem, w którym będzie się domagał uchylenia uchwały jako niezgodnej z prawem.
Organ samorządu terytorialnego, który jest organem założycielskim przedsiębiorstwa, nie przestaje działać w charakterze organu samorządu terytorialnego, jeżeli podejmie akty skierowane do przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Wszystkie bez wyjątku czynności faktyczne i prawne zmierzające do wykonywania zadań własnych gminy ustanowionych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym będą realizowane przez organy gminy działające jako organy samorządowe; organy te dopóty, dopóki działają dla zaspokojenia potrzeb zbiorowych nie mogą działać jak przedsiębiorca szukający tylko zysku. Artykuł 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, w brzmieniu nadanym mu przepisem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 100 poz. 499/, stanowi, co następuje: "Gmina oraz inna komunalna osoba prawna nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej".
Przejęcie już istniejącego przedsiębiorstwa, czy też założenie nowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej powołanego do świadczenia usług w zakresie objętym zadaniami własnymi gminy, jest tylko rozwiązaniem organizacyjnym związanym z wykonaniem tych zadań gminy. Przypadki wykonywania funkcji założycielskich przez organy samorządu terytorialnego w granicach ich zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb społeczności lokalnej są więc nieodzownym elementem działalności komunalnej. Pełnienie tych funkcji stanowi, oczywiście, jeden z wycinków działalności organów samorządu terytorialnego i przez samo przejęcie takich funkcji nie zmienił się ich charakter, a jedynie uległ poszerzeniu zakres zadań oraz zwiększyła się liczba funkcji wykonywanych przez organy samorządu terytorialnego danej gminy.
Organ samorządu terytorialnego, działający w granicach wytyczonych przepisem art. 6 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1991 nr 18 poz. 80 ze zm./ oraz na podstawie tych przepisów, do których jest w nim odesłanie, określa warunki świadczenia ludności usług przez przedsiębiorstwo użyteczności publicznej. Tą "ludnością", o której stanowi się w art. 6 ust. 2 powołanej ustawy będzie, w przypadku przedsiębiorstwa użyteczności publicznej działającego w gminie, wspólnota samorządowa w rozumieniu art. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy odrębne, do których odsyła się w art. 6 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, zawarte są - w odniesieniu do opłat za usługi przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji - w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./ w par. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 określa podstawy ustalania opłat.
Opłaty powinny być ustalane na podstawie planowanych rocznych kosztów utrzymania oraz eksploatacji urządzeń i narzutu zysku /procentowe normy narzutu zysku zostały usunięte przy nowelizacji rozporządzenia, dokonanego w 1990 r./. Nie można więc powiedzieć, że mogą one być ustalane swobodnie przez organ założycielski, bo musi on kierować się wskazanymi w przepisach danymi ekonomicznymi. Prokuratorskiej kontroli może wobec tego być poddany szereg elementów, poczynając od samej procedury podejmowania uchwały przez organ kolegialny, a na kalkulacji opłat skończywszy.
Uchwała nr 59 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 lutego 1991 r. wbrew temu, co twierdzi Prezydent m. st. Warszawy w piśmie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1991 r., nie ustanawiała przepisów powszechnie obowiązujących na terenie Związku Dzielnic-Gmin i jako taka nie została poddana rygorom określonym w art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Uchwała ta, w części odwołującej się do podstawy prawnej do jej uchwalenia, wskazuje na normy prawa wzajemnie się wykluczające, skoro ogólna norma kompetencyjna do stanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązujących na obszarze m. st. Warszawy, jaką jest art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy, nie może być uzupełniona upoważnieniem organu założycielskiego przedsiębiorstwa eksploatującego urządzenia wodno-kanalizacyjne do ustalenia opłat, wynikającym z par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. Uchwała ta stanowi akt "wewnętrznego kierownictwa" Rady m. st. Warszawy działalnością miejskiego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Przykładów takiego "wewnętrznego kierownictwa" jest w praktyce organów samorządu wiele.
Można odwołać się do poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu uchwały SN z dnia 18 grudnia 1992 r. III AZP 30/92, stwierdzającej, że "uchwała rady gminy ustalająca odpłatność za korzystanie z przedszkoli nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących". Uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jest ona niewątpliwie aktem generalnym, bo obowiązywać będzie nie tylko przedszkola istniejące w gminie w dacie jej wydania, lecz jej moc obowiązująca będzie się rozciągać także na przedszkola nowo powołane, jak również będzie ona obowiązywać organy przedszkoli przy zmiennej obsadzie osobowej. Adresatem takiej uchwały nie będą użytkownicy zakładu, bo wprost do nich ona się nie odnosi, mimo że powstają dla nich nowe warunki świadczenia usług przez zakład administracyjny. Takie zakwalifikowanie uchwały dotyczącej odpłatności za korzystanie z przedszkoli wyklucza możliwość potraktowania jej w kategoriach sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zarząd jednostkami organizacyjnymi i przedsiębiorstwami podległymi gminie nie może być traktowany jako działanie w zakresie administracji publicznej, lecz jako sprawa wewnętrzna gminy.
Uchwała nr 59 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 lutego 1991 r. zawiera postanowienia o charakterze dyrektywnym, skierowane do przedsiębiorstw podporządkowanych, i nie jest adresowana bezpośrednio ani do odbiorców wody, ani do tych, którzy korzystają z miejskich urządzeń odprowadzania ścieków. Zawiera ona jedynie, w odniesieniu do tych odbiorców, komunikat-ofertę o wysokości opłat obowiązujących od dnia 1 marca 1991 r. Odbiorcy wody mogą - teoretycznie rzecz ujmując - nie skorzystać z tej oferty. Jeżeli jednak oferty tej nie odrzucą, muszą respektować wysokość opłat stanowiących - jak już o tym wspomniano - aktualną cenę za dostarczoną wodę lub odprowadzenie ścieków. Uchwała organu samorządu terytorialnego, podjęta w wykonaniu tej jego funkcji, będzie jednak uchwałą organu samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze. Jeżeli więc taka uchwała dotknięta jest wadą niezgodności z prawem, to prokurator władny jest podjąć czynności zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, korzystając m. in. z prawa wniesienia do sądu administracyjnego wniosku o jej uchylenie.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji uchwały.