Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 marca 1992 r. Prezydent miasta E. odmówił umieszczenia Waldemara S. wraz z rodziną na liście osób ubiegających się o uzyskanie przydziału na lokal zastępczy w 1992 r. Decyzja ta podjęta została zgodnie z rekomendacją Społecznej Komisji do Spraw Koordynacji i Przydziału Mieszkań, działającej przy Wydziale Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w E., przy uwzględnieniu zasobów mieszkaniowych miasta E., pozostających w dyspozycji jego Zarządu. Zgodnie z pouczeniem o przysługującym prawie odwołania, zainteresowany zwrócił się do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...), który decyzją z dnia 20 maja 1992 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargi Waldemara S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, NSA nie rozpoznał, albowiem przy jej rozpoznawaniu wyłoniło się - zdaniem tego Sądu - zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Istotną treść tych wątpliwości określa postanowienie NSA z dnia 13 listopada 1992 r. (...) w sposób następujący: Czy odmowa umieszczenia na liście przydziału lokali mieszkalnych, o jakiej mowa w par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./, następuje w drodze administracyjnej? W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny powołuje się m. in. na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1988 r. III AZP 8/88 /OSNCP 1989 z. 10 poz. 153/, według której skreślenie z projektu rocznej listy przydziałów lokali mieszkalnych, sporządzonej na podstawie par. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych (...) /Dz.U. 1985 nr 40 poz. 196/, wymaga wydania przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw lokalowych stopnia podstawowego decyzji w formie pisemnej.
Uznając tę uchwałę SN za przesłankę ewentualnej odpowiedzi twierdzącej na wyłaniające się zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego postanowienia zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tej sprawie nie jest jednolite.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego zależy od dwóch przesłanek: a/ pierwszej, mającej walor pewnego założenia ogólnego, miarodajnego w tej i w podobnych do niej sprawach, w których brak jest jednoznacznych wskazówek normatywnych co do trybu i formy, w jakiej organy administracji publicznej decydują o prawach i obowiązkach obywatela i b/ drugiej, szczegółowej, odnoszącej się do przepisów prawa regulujących wchodzącą w grę kategorię stosunków administracyjnoprawnych lub sposób postępowania właściwych organów w sprawach, w których rozstrzygnięcie administracyjne następuje w granicach tzw. uznania organu orzekającego.
Przesłanka pierwsza przemawia za odpowiedzią twierdzącą na zagadnienie prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Współczesne rozumienie konstytucyjnej zasady określającej Rzeczpospolitą Polską jako demokratyczne państwo prawne, daje podstawę do sformułowania tezy ogólnej, że w wypadkach wątpliwości co do prawnych form działania administracji publicznej, w sprawach indywidualnych dotyczących praw lub obowiązków obywateli, administracja ta załatwia sprawę przez wydanie decyzji /art. 104 par. 1 Kpa/, chyba że przepis ustawy expressis verbis przewiduje dla określonej kategorii stosunków lub spraw inny tryb postępowania i inny sposób rozstrzygnięcia. To założenie ogólne uwzględnia społeczną potrzebę optymalizacji środków prawnych służących ochronie praw obywateli w postępowaniu administracyjnym lub quasi-administracyjnym, sprzyja jawności postępowania, otwiera drogę do powszechnej ochrony sądowej.
W tym fragmencie uzasadnienia należy odwołać się do pewnej konkluzji generalnej wyrażonej w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1992 r. w sprawie K 3/92. Rozważając implikacje wynikające z braku jednoznaczności wypowiedzi zawartych w treści norm prawnych co do sposobu działania administracji, Trybunał Konstytucyjny, powołując się na konstytucyjną zasadę budowania zaufania obywateli do państwa, zwrócił jednocześnie uwagę na to, że zasada ta nie tylko wymaga stanowienia - w normach prawa pozytywnego - zasad postępowania odpowiednio jasnych, umożliwiających dochodzenie przez obywateli swych praw, ale także rzetelnego komunikowania w tekstach prawnych, z jakim przejawem działania administracji obywatel ma do czynienia, aby mógł dochodzić swych praw.
Za odpowiedzią twierdzącą na przedstawione zagadnienie prawne przemawiają także przesłanki szczegółowe. Tryb, w jakim następuje ustalenie rocznych list przydziału lokali mieszkalnych oraz zastępczych pomieszczeń mieszkalnych, można podzielić na dwie, wyraźnie rozdzielne fazy. W fazie pierwszej właściwe organy administracji publicznej podejmują rozliczne czynności zmierzające do takiego ustalenia treści listy, które uwzględniałoby opinie ciał doradczych działających przy tych organach, krytykę i uwagi miejscowego społeczeństwa i inne okoliczności. Nieuwzględnienie uwag i zastrzeżeń zobowiązuje organ administracji do stosownego zawiadomienia zainteresowanych wraz ze stosownym uzasadnieniem. Owo "zawiadomienie" może przybrać różne formy ustalone w statucie organizacyjnym tego organu, regulaminie wewnętrznego urzędowania lub po prostu ukształtowane drogą zwyczajów i nie zobowiązuje go do stosowania procedury administracyjnej właściwej dla załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji.
W fazie drugiej następuje ustalenie ostatecznej rocznej listy przydziałów i podanie jej do publicznej wiadomości. Fakt ten wywołuje określone skutki materialnoprawne dla kręgu zainteresowanych, przede wszystkim przez prawne wymaganie podejmowania decyzji o przydziale wyłącznie na rzecz tych, których nazwiska znajdują się na rocznej liście przydziałów. W tym sensie par. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. ma znaczenie normy uzupełniającej regulację zawartą w odpowiednich przepisach Prawa lokalowego /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/.
Rozważając zatem skutki odmowy umieszczenia oznaczonej osoby na rocznej liście przydziałów, uznać należy, że odmowa taka ma cechy rozstrzygnięcia jednostronnego, władczego, ze skutkami prawnymi dla indywidualnie określonego podmiotu prawa. Uwzględniając także to, że podejmowana jest ona - jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - na wniosek zainteresowanego przydziałem lokalu lub pomieszczeń, inicjującego w ten sposób postępowanie administracyjne, jawne, prowadzone z jego udziałem, uznać należy, że ma ono cechy znamienne, właściwe dla działania administracji publicznej przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej.
Prawo lokalowe, ustanawiając w rozdziale 3 szczególny tryb najmu lokali i budynków w miejscowościach, w których występują trudności w zaspokajaniu potrzeb lokalowych, wprowadza m. in. dwie zasady naczelne, regulujące sposób postępowania organów administracji publicznej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw lokalowych: a/ zasadę jawności postępowania i b/ zasadę pisemnej formy decyzji w sprawach lokalowych. Prawo lokalowe nie rozstrzyga jednoznacznie, jaka kategoria działań, czynności, rozstrzygnięć itp. organów decydujących o szczególnym trybie najmu lokali i budynków ma cechy sprawy lokalowej w rozumieniu art. 63 ust. 1 tego Prawa, wymagającej pisemnej formy decyzji.
Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale z dnia 26 maja 1988 r. III AZP 8/88, przyjął, że umieszczenie konkretnej osoby na wywieszonej liście, jak również skreślenie z niej, wchodzi w zakres stosunków prawnych uregulowanych przez Prawo lokalowe, wywołuje bowiem dla tej osoby określone skutki prawne, pozytywne lub negatywne, które są treścią stosunku prawnego. Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela ten pogląd. Do argumentów zawartych w uzasadnieniu tej uchwały SN należy - ze względu na odrębność stanu faktycznego sprawy - dodać to, że normą prawa materialnego, stanowiącą podstawę prawną decyzji o odmowie umieszczenia na liście przydziału, jest par. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r., jeżeli weźmie się pod uwagę, że odmowa umieszczenia na liście przydziału jest - przynajmniej w określonym przedziale czasu - szczególnym rodzajem odmowy przydziału pomieszczenia zastępczego, stanowi zatem kontratyp decyzji o przydziale w rozumieniu art. 27 i nast. Prawa lokalowego.
Kierując się tymi przesłankami ustalono jak w sentencji.