Uzasadnienie
Przedstawione we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zagadnienie prawne zostało ujawnione w konkretnej sprawie prowadzonej najpierw przed administracyjnymi organami samorządu terytorialnego, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Sąd ten, wyrokiem z dnia 5 listopada 1993 r., SA/Ka 731/93, uchylił zaskarżone decyzje administracyjne, stwierdzając, że są one sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, zwanej dalej ustawą o podatkach i opłatach lokalnych. Chodziło o ustalenie podatku od nieruchomości za 1992 r. należnego od Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszyw Mineralnych i Lekkich w K. z tytułu posiadanych przez to Przedsiębiorstwo w zarządzie, a poprzednio już przez nie wyeksploatowanych, terenów /wyrobisk górniczych/, które podlegały obowiązkowej rekultywacji.
Organy administrujące ustaliły ten podatek według stawek przewidzianych dla gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, która jest dziesięciokrotnie wyższa od stawki określonej dla "gruntów pozostałych". Sąd natomiast stwierdził, że ta wyższa stawka może być stosowana tylko w odniesieniu do gruntów, które w danym roku efektywnie służyły prowadzonej działalności gospodarczej. W konkretnej sytuacji faktycznej podlegały tej stawce grunty, które w danym roku służyły do pozyskiwania kruszywa i były do tego celu przez podatnika przeznaczone. Natomiast wyrobiska górnicze powinny być - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - opodatkowane według stawek niższych, przewidzianych dla gruntów nie związanych z działalnością gospodarczą.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uważa, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest błędne, ale ponieważ odzwierciedla ono wątpliwości, dotyczące stosowania w praktyce normy prawa podatkowego, powinny być one rozważone przez powiększony skład Sądu Najwyższego, w trybie przewidzianym dla wyjaśnienia przepisów prawnych. Nie jest bowiem pożądane, ażeby wątpliwości co do treści normy podatkowej były usuwane w drodze rewizji nadzwyczajnej.
Rozważany problem sprowadza się w istocie do wyjaśnienia po pierwsze tego, jaki związek gruntu z prowadzeniem działalności gospodarczej kwalifikuje dany grunt do kategorii gruntu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 lit. "a" ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, po drugie, czy kontynuacja zarządu gruntami z wyrobiskiem górniczym przez przedsiębiorstwo górnicze pozostaje w związku z działalnością gospodarczą tego przedsiębiorstwa.
Pierwsza z tych kwestii była już przedmiotem analizy Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów w sprawie III AZP 25/92, w której chodziło o to, czy można zakwalifikować do kategorii gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej grunty zajęte na ośrodek wczasowy przedsiębiorstwa państwowego, który jest wykorzystywany sezonowo. Odpowiadając twierdząco na tak przedstawione pytanie prawne, w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. /OSNCP 1993 nr 5 poz. 68/ Sąd Najwyższy wyjaśnił w jej uzasadnieniu, że przepis mówiący o związku gruntu z działalnością gospodarczą nie zawiera żadnego zawężenia związku, takiego np. że powinien to być związek bezpośredni lub efektywny oraz, że brak jest podstaw do innej rozszerzającej interpretacji Powyższa uchwała została wprawdzie podjęta pod rządem nie obowiązującej już ustawy z dnia 14 maja 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 12 poz. 50 ze zm./, jednak sposób ujęcia tego zagadnienia w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych jest taki sam jak poprzednio, co sprawia, że uchwała Sądu Najwyższego jest nadal aktualna, a Sąd Najwyższy w składzie niniejszym ją podziela.
Według art. 5 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, gruntami związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej są w szczególności te, na których są lub mają być realizowane zadania inwestycyjne. Odnosząc ten, wynikający z ustawy, przykład do rozważanego w sprawie niniejszej pytania o kwalifikację wyrobisk górniczych, podlegających obowiązkowej rekultywacji przez przedsiębiorstwo, którego działalność te wyrobiska spowodowała, stwierdzić można jego odpowiedzialność. Trzeba tu bowiem mieć na uwadze to, że przedsiębiorstwa górnicze, dla celów prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, posługują się gruntami wtedy, kiedy dopiero je przygotowują pod inwestycje, kiedy przygotowywane technicznie tereny już eksploatują i wreszcie wtedy, gdy realizują na nich obowiązkowe zadania poeksploatacyjne.
Nie ma podstaw, ażeby którykolwiek z tych etapów wykorzystania gruntu przez przedsiębiorstwo wydobywające kopaliny został potraktowany jako posiadanie gruntu bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Wykonywanie kopalin powoduje w następstwie degradację użytego w tym celu terenu, który w związku z tym wymaga określonego uporządkowania, w szczególności sukcesywnie prowadzonej rekultywacji. Zobowiązane jest do tego przedsiębiorstwo - jak to wynika ze wskazanego we wniosku przepisu art. 17 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ - podejmujące eksploatację złóż kopaliny lub prowadzące tę eksploatację. Nie jest to zobowiązanie odrębne od przedmiotu działalności gospodarczej takiego przedsiębiorstwa. (...)
Nie byłoby właściwe, ażeby zobowiązanie przedsiębiorstwa wydobywającego kopaliny do prowadzenia sukcesywnej rekultywacji terenów poeksploatacyjnych pozostawało bez konsekwencji w razie jego naruszenia. W obrębie przepisów podatkowych funkcję stymulującą ochronę środowiska, w tym odpowiednie tempo rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych, niewątpliwie w większym stopniu zapewniają podatki ustalone w wysokości istotnej dla ekonomicznej kalkulacji priorytetów przedsiębiorstw wydobywających kopaliny, niż gdyby podatki z tego tytułu nie stanowiły liczącego się elementu kosztów prowadzenia działalności.
W powołanej wyżej obowiązującej poprzednio ustawie z 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych, mocą odrębnego uregulowania, zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 19 lit. "d", grunty wyeksploatowanych wyrobisk zostały zwolnione od podatku od nieruchomości. W ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. takie zwolnienie od podatku nie zostało przewidziane, co oznacza w konsekwencji poddanie opodatkowania przedsiębiorstw zajmujących się eksploatacją kopalin ogólnym regułom opodatkowania podmiotów gospodarczych, według których zaangażowanie gruntów w prowadzoną działalność gospodarczą związane jest z relatywnie wysokimi kosztami. Uzyskano w ten sposób, istotny z punktu widzenia działań proekologicznych, bodziec do szybkiego zagospodarowania wyrobisk górniczych. Być może rozwiązanie to, tak radykalnie odmienne od regulacji poprzednio w tym zakresie obowiązującej, poszło zbyt daleko, skoro nie uwzględnia ono specyficznych warunków korzystania z gruntów przez przedsiębiorstwa wydobywające kopaliny i nie stwarza żadnych preferencji wobec tych przedsiębiorstw, które swe obowiązki w zakresie sukcesywnej rekultywacji wyrobisk wykonują z należytą starannością. Byłby to jednak problem z zakresu stanowienia prawa, który nie podlega rozwiązaniu w ramach kompetencji Sądu Najwyższego do wyjaśnienia obowiązujących przepisów prawnych.