Orzeczenie SN z 23 stycznia 1992 r., III AZP 7/91

Teza

1. Przepis art. 177 par. 1 pkt 1 Kpc w związku z art. 393 par. 1 Kpc i art. 211 Kpa ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jeżeli treść orzeczenia tego sądu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, przed którym toczy się postępowanie cywilne.
2. W razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przepisu art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1 i 2 albo art. 145 par. 2 i 3 Kpa, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, sąd ten uchyla zaskarżoną decyzję na mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
3. Naczelny Sąd Administracyjny, stosując odpowiednio na mocy art. 211 Kpa przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, samodzielnie ocenia zagadnienia wstępne na tych samych zasadach, jak sąd w postępowaniu cywilnym, jeżeli potrzeba rozpatrzenia takiego zagadnienia wyłania się w sprawie poddanej kognicji sądu administracyjnego.

Sentencja

1. Czy art. 177 par. 1 pkt 1 Kpc w związku z art. 393 par. 1 Kpc i art. 211 Kpa może mieć odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdy ocena legalności zaskarżonego do Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowania podmiotu administrującego /w tym decyzji administracyjnej/ zależy od rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez sąd powszechny, a w szczególności od ustalenia istnienia stosunku cywilnoprawnego /np. ważności czynności cywilnoprawnej/?
2. Czy po stwierdzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny obrazy art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i w konsekwencji obrazy art. 100 par. 1 Kpa bądź art. 100 par. 2 Kpa /art. 100 par. 3 Kpa/, albo też art. 145 par. 2 lub par. 3 Kpa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej:

1. obrazy polegającej na samodzielnym rozstrzygnięciu przez organ administracji kwestii prejudycjalnej należącej do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji mimo braku przesłanek z art. 100 par. 2 Kpa /art. 100 par. 3 Kpa/ albo z art. 145 par. 2 lub 3 Kpa,
2. obrazy polegającej na tym, iż mimo rzeczywistej potrzeby rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez sąd powszechny lub inny organ administracji, organ prowadzący sprawę ani nie podjął obligatoryjnych działań przewidzianych art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i art. 100 par. 1 tego kodeksu, ani też nie podjął próby samodzielnego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 145 par. 2 lub par. 3 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny - w zależności od swej oceny - może zawiesić postępowanie na podstawie art. 177 par. 1 pkt 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa, czy też powinien uchylić decyzję poprzedzoną tak wadliwym postępowaniem na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa?
3. Czy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, a także art. 3 par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny generalnie, czy też wyjątkowo do samodzielnego rozstrzygania kwestii prejudycjalnych należących do właściwości innych sądów /organów administracji/ - wyjątkowo, gdy nie istnieje możliwość rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w odpowiednim postępowaniu sądowym lub administracyjnym? podjął uchwałę:

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:

Uzasadnienie

1. Naczelny Sąd Administracyjny w dacie jego powołania był właściwy wyłącznie do rozpoznawania skarg na niezgodność z prawem decyzji administracyjnych oraz skarg na niewydanie decyzji w terminie przewidzianym w przepisach. Postawy proceduralne działania NSA zostały uregulowane w ten sposób, że wiele węzłowych zagadnień unormowano w dziale VI Kpa, a w odniesieniu do pozostałych kwestii proceduralnych zastosowano technikę odesłania; w art. 211 Kpa zostało zamieszczone generalne odesłanie do przepisów Kpc, z zastrzeżeniem ich "odpowiedniego" stosowania; w tym samym artykule zamieszczono też odesłanie szczegółowe, stanowiąc, że "rozpoznanie skargi następuje według przepisów tego kodeksu o postępowaniu rewizyjnym". W ten sposób powstała regulacja postępowania sądowo-administracyjnego, wprawdzie z założenia teoretycznego kompletna, ale w praktyce mogąca nasuwać wątpliwości co do zakresu stosowania niektórych przepisów Kpc w sprawach rozpoznawanych przez sąd administracyjny. Czytelność regulacji prawnej jest jeszcze osłabiana przez to, że w art. 393 par. 1 Kpc jest odesłanie do przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w braku odrębnych uregulowań dotyczących postępowania rewizyjnego. W pierwszych latach działania Naczelny Sąd Administracyjny - mając w swej właściwości dość jednorodne sprawy - orzekał wyłącznie kasacyjnie, co oczywiście wyznaczało stałe ramy stosowania przepisów Kpc "odpowiednio", tzn. z dostosowaniem wyłącznie do kasatoryjnej funkcji tego Sądu.

Zasadnicze zmiany ustroju terenowej administracji publicznej, dokonane w 1990 r., wpłynęły znacząco nie tylko na zakres właściwości NSA, i to nie wyłącznie przez ustanowienie klauzuli generalnej w zakresie kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych, czy też przez rozciągnięcie jej na niektóre postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz także na zmianę charakteru orzekania w niektórych sprawach przez ten sąd. Wprawdzie bowiem w przeważającej liczbie spraw dotyczących samorządu terytorialnego NSA orzeka o zgodności z prawem uchwał organów samorządowych lub rozstrzygnięć organów nadzorczych /a także aktów współdziałania/, ale sąd administracyjny stał się jednocześnie właściwy do rozstrzygania w sporach kompetencyjnych powstających pomiędzy terenowymi organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego; ostatnio NSA stał się również właściwy do rozpoznawania skarg i odwołań w przypadku odmowy przeprowadzenia referendum gminnego. We właściwości NSA są wobec tego sprawy, w których orzeka on wyłącznie jako sąd kasatoryjny, oraz sprawy, w których sąd ten orzeka także merytorycznie, bo np. jego postanowienie wskazuje organ właściwy w przypadku rozpoznania sporu kompetencyjnego albo też zastępuje uchwałę rady gminy lub postanowienie wojewódzkiego komisarza wyborczego i stanowi jedyną już podstawę przeprowadzenia referendum gminnego. Udzielając odpowiedzi na zadane pytanie trzeba liczyć się z konsekwencjami ewolucji zakresu właściwości NSA oraz tym, że nie jest to już sąd orzekający wyłącznie kasatoryjnie. Wprawdzie pytania dotyczą dziedziny orzekania o zgodności z prawem decyzji administracyjnych, ale odpowiedzi stanowią wskazanie zakresu "odpowiedzialności" w stosowaniu przepisów Kpc w postępowaniu przed sądem administracyjnym, mogące mieć znaczenie w całym obszarze jego właściwości.

2. Naczelny Sąd Administracyjny został powołany jako sąd szczególny, stanowiący integralną część struktury organów wymiaru sprawiedliwości, a jego sędziowie - inaczej niż to było w dawnym Najwyższym Trybunale Administracyjnym - byli i są powoływani w tym samym trybie i na tych samych zasadach, co sędziowie innych sądów. Jeżeli nawet zakres właściwości tego sądu był na początku wyznaczony dość wąsko / specjalizacja zakresu działania jest zresztą cechą sądów szczególnych/, a funkcja kasatoryjna była mocno podkreślona, to przez to samo ani nie ograniczono, ani tym bardziej nie podważono pozycji prawnej NSA jako sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości. W ramach kognicji NSA wobec tego od początku działał i nadal działa tak samo, jak każdy inny sąd, stosując procedurę sądową zawsze w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw pozostających w jego właściwości, ażeby co do nich sprawować wymiar sprawiedliwości /art. 56 ust. 1 Konstytucji RP/. Stosowanie przepisów Kpc, również w przypadku stosowania "odpowiedniego", nakłada na sąd administracyjny obowiązek działania na podstawie art. 3 par. 2 Kpc w tych granicach, jakie wytyczają sprawy, w których sąd ten orzeka kasacyjnie / kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych lub postanowień, uchwał organów gminy, rozstrzygnięć organów nadzorczych gmin/, a także w tych ramach, jakie wyznaczają sprawy innej natury, poddane właściwości tego sądu /spory kompetencyjne, o których była już mowa, odwołanie i skargi w sprawach referendum gminnego/.
3. Rozpoznanie przez sąd zagadnień wstępnych, czego w różnych wariantach sytuacyjnych dotyczą pytania, dopuszcza art. 220 Kpc. Pojęcie zagadnienia wstępnego występujące w tym przepisie nie zawsze można odnosić do zagadnienia, które ma charakter prejudycjalny, a więc niekoniecznie ujawnienie zagadnienia wstępnego wymaga od razu rozważenia możliwości zawieszenia postępowania dopuszczonego w art. 177 par. 1 Kpc. Wynika to z tego, że trzy przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, ustanowione w art. 177 par. 1 Kpc, odnoszą się tylko do takich zagadnień wstępnych, które dotyczą rozstrzygnięcia sprawy /pkt 1, 3, 4/, tzn. od których jest uzależnione rozstrzygnięcie sprawy cywilnej. Nie wszystkie natomiast zagadnienia wstępne, roztrząsane przez sąd na podstawie art. 220 Kpc, wpływają na rozstrzygnięcie sprawy, bo niektóre z nich mogą być istotne np. tylko do dopuszczalności postępowania, a inne znów mogą się odnosić do kwestii merytorycznych. Z treści art. 220 w zw. z art. 177 par. 1 Kpc wynika jasno, że nie może on dawać podstawy do wkroczenia w kompetencję jakiegokolwiek innego organu, czy to sądu, czy też innego właściwego według prawa organu państwowego lub społecznego z tym skutkiem, jaki orzeczeniem sądowym nadają przepisy art. 365 i art. 366 Kpc Sąd rozpoznając zagadnienie wstępne, ocenia je bowiem wyłącznie na użytek rozpoznawanej konkretnej sprawy, i tylko w takim przypadku, gdy nie istnieją uzasadnione - w ocenie tego sądu - przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 177 par. 1 Kpc. Następstwa roztrząsania zagadnienia wstępnego nie wykraczają więc poza ramy konkretnej, jednej sprawy rozpoznawanej przez sąd. Potrzeba oceny zagadnienia wstępnego różnej rangi, a więc tego - nazwijmy je - zwykłego, jak również zagadnienia wstępnego o charakterze prejudycjalnym - może wyłonić się zarówno wtedy, gdy sąd orzeka w sprawie merytorycznej, jak również wówczas, gdy sąd ten orzeka wyłącznie kasacyjnie. Żaden sąd nie może być pozbawiony możliwości rozstrzygania w postępowaniu, we własnym zakresie i na użytek zawisłej przed nim sprawy, tak właśnie pojmowanego zagadnienia wstępnego. Sąd administracyjny nie jest ani nie może być żadnym wyjątkiem, skoro w postępowaniu stosuje przepisy Kpc i nie osłabia tego stwierdzenia fakt, że zastrzeżono odpowiedniość tego stosowania, bo jest to sąd orzekający już teraz nie tylko kasacyjnie, lecz w pewnych przypadkach również merytorycznie. A poza tym również przecież sądy powszechne orzekają w określonych przypadkach kasacyjnie i nie daje to podstaw do ograniczenia ich uprawnień do roztrząsania zagadnień wstępnych.
4. NSA sprawując kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnych - a tylko tej części obszaru właściwości sądu administracyjnego dotyczy drugie pytanie - jest powołany do orzekania kasacyjnego w przypadku stwierdzenia niezgodności decyzji administracyjnej z prawem. Jeżeli w toku rozpoznania sprawy na skutek skargi na niezgodność decyzji administracyjnej z prawem NSA stwierdzi naruszenie przepisów Kpa normujących zasady i przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, to powinien on kwalifikować takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zgodnie z treścią art. 207 par. 2 pkt 2 i 3 Kpa. Jeżeli więc nie zawieszono postępowania administracyjnego, chociaż istniał obowiązek jego zawieszenia, albo też zawieszono je pomimo istnienia ustawowych przesłanek do jego kontynuowania i rozstrzygnięcia w nim kwestii wstępnej, albo też w ogóle nie dostrzeżono potrzeby rozważenia tej kwestii procesowej, stanowić to będzie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/.

Wyraźnie należy podkreślić, że jeżeli chodzi o stosowanie przepisów postępowania administracyjnego dotyczących jego zawieszenia przez organ administracyjny z powodu ujawnienia kwestii wstępnej, to mamy do czynienia z kwestią wstępną w postępowaniu administracyjnym, a nie z zagadnieniem wstępnym postępowania sądowo-administracyjnego toczącego się przed NSA. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne pojawia się kwestia wstępna, to nie zachowuje ona nadal tego samego charakteru w postępowaniu przed NSA, albowiem przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie w drodze wydania decyzji indywidualnej sprawy pozostającej we właściwości organu administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/, a przedmiotem postępowania toczącego się przed NSA jest w tym przypadku poddanie decyzji administracyjnej kontroli co do jej zgodności /niezgodności/ z prawem. Nie tylko więc na skutek zasadniczej odmienności w uregulowaniu zasad zawieszenia w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu cywilnym nie może być ciągłości pomiędzy zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowo-administracyjnym, lecz również ze względów na inny przedmiot obydwóch postępowań.

NSA nie będzie władny podejmować się działania za organ administracyjny, bo dla sądu administracyjnego nie będzie to już zagadnienie wstępne, lecz element w ocenie prawidłowości postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej.

5. W przypadku sprawowania kontroli zgodności /niezgodności/ decyzji administracyjnej z prawem sąd administracyjny działa jako sąd kasatoryjny. Wprawdzie do rozpoznania skargi stosuje się przepisy Kpc o postępowaniu rewizyjnym, ale musi to następować z zachowaniem niezbędnego zakresu odpowiedzialności, skoro badana jest wyłącznie zgodność z prawem samej decyzji oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie. Mając na uwadze tę odrębność postępowania przed sądem administracyjnym nie można jednak wykluczyć ani tego, że strony w postępowaniu dotyczącym rozpoznania skargi mogą powoływać się na nowe fakty i dowody wskazujące wady decyzji czy zmierzające do obalenia zarzutu wadliwości decyzji, jak również z tego, że sąd administracyjny, który nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/ w dążeniu do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy /art. 3 par. 2 Kpc/ - którą stanowi zbadanie trafności zarzutu niezgodności decyzji administracyjnej z prawem - będzie z urzędu badał wszystkie okoliczności na tle stanu faktycznego ujawnionego w aktach sprawy administracyjnej. Przepisy Kpc o postępowaniu rewizyjnym takie "nowości" faktów i dowodów dopuszczają, a konsekwencją tego, że sąd administracyjny orzeka jako sąd kasatoryjny, będzie oczywiście nie to, że zacznie on badać stan faktyczny sprawy administracyjnej czy ustalać istotne jego elementy, lecz coś zupełnie innego - podjęcie orzeczenia, które albo otwiera drogę do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej /bo istotnym naruszeniem procedury jest orzekanie przez wydanie decyzji w sprawie administracyjnej na podstawie niepełnego stanu faktycznego sprawy/, albo też utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jeżeli nie jest ona dotknięta wadliwościami określonymi w art. 207 Kpa. Jeżeli więc sąd administracyjny ma do czynienia z zagadnieniem wstępnym, które powinien rozważyć, to odnosić się ono będzie jedynie do takich kwestii, które pozwalają ocenić zgodność lub niezgodność decyzji administracyjnej z prawem; będą to więc zagadnienia wstępne, które można uznać za takie w odniesieniu do przedmiotu postępowania przed tym sądem, a nie w odniesieniu do samej sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną przez ten sąd decyzją administracyjną.