Uzasadnienie
Istota zagadnienia tkwi w przepisach ustawy - Prawo bankowe, a ściślej sprowadza się do pytania, czy działalność gospodarcza w zakresie udzielania pożyczek dozwolona jest na zasadzie wolności gospodarczej, czy też podlega reglamentacji przewidzianej w prawie bankowym dla czynności bankowych.
Wspomniana "wolność gospodarcza" została zadeklarowana w art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, stanowiącym, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Dla ustalenia granic wolności działalności gospodarczej konieczne jest więc odniesienie konkretnego stanu faktycznego do odpowiadających mu uregulowań prawnych, bo ostatecznie - jak to wynika z art. 4 ustawy o działalności gospodarczej - podmioty gospodarcze mogą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywać czynności oraz działań, które nie są przez prawo zabronione. Istotne jest także zawarte w art. 10 pkt 4 ustawy o działalności gospodarczej zastrzeżenie, że odrębne ustawy mogą wprowadzać wymóg uzyskania zezwolenia na niektóre rodzaje działalności. Czy więc działalność gospodarcza, o którą w sprawie chodzi, podlega warunkom określonym w prawie bankowym? Przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 prawa bankowego ustala w sposób nie budzący wątpliwości, iż udzielanie i zaciąganie kredytów i pożyczek pieniężnych należy do czynności bankowych. Z kolei, zgodnie z art. 11 ust. 2, do dokonywania czynności bankowych wymienionych w art. 1 /a więc także tych, o które chodzi w sprawie/, są uprawnione banki z dodatkowymi zastrzeżeniami, które co do banków będą określone w ich statutach, a co do innych podmiotów wynikają m.in. z przepisu art. 11 ust.
- Ten ostatnio powołany przepis stanowi, że czynności bankowe, tj. te które w zasadzie - jak to wyżej wskazano - należą do banków, mogą być wykonywane także przez jednostki organizacyjne nie będące bankami, jeżeli zostały do tego uprawnione na podstawie ustawy. Tak więc z tych uregulowań wynika, że obejmują one wykonywanie działalności w zakresie udzielania i zaciągania kredytów i pożyczek pieniężnych nie tylko przez banki, ale także przez inne jednostki organizacyjne, z tym że te ostatnie muszą mieć dodatkowo przewidzianą w ustawie podstawę upoważniającą. Taką podstawę stanowi przede wszystkim regulacja zawarta bezpośrednio w Prawie bankowym w jej art. 11 ust.
- Nie może być natomiast uznany za ustawę uprawniającą do dokonywania czynności bankowych Kodeks cywilny w jego przepisach dotyczących pożyczki, gdyż nie mają one ani podmiotowych, ani przedmiotowych cech regulacji, do której odsyła art. 11 ust. 5 Prawa bankowego. Wszak w tym przepisie odsyła się do przepisów ustawowych, które ustalają uprawnienie dla jednostek organizacyjnych nie będących bankami do dokonywania czynności bankowych. Natomiast wspomniane przepisy Kodeksu cywilnego adresowane są do wszystkich podmiotów prawa cywilnego i regulują umowę pożyczki, a nie działalność gospodarczą w zakresie udzielania i zaciągania kredytów i pożyczek pieniężnych.
W tej sytuacji przedstawione przez NSA wątpliwości powinny być rozwiązywane zgodnie z reglamentacją czynności bankowych określoną w ustawie - Prawo bankowe i w konsekwencji należy przyjąć, iż wykonywanie czynności bankowych przez spółki prawa handlowego może następować wyłącznie za zezwoleniem Prezesa NBP wydanym według zasad i w trybie określonym w art. 11 ust. 1 Prawa bankowego.
Powołane wyżej przepisy prawa bankowego wyrażają bowiem intencję ustawodawcy, ażeby wykonywanie wszelkich czynności bankowych zostało poddane szczególnemu reżimowi prawnemu, w tym rejestracyjno-koncesyjnemu, połączonemu ze sprawowaniem określonej kontroli i nadzoru.
Stosownie do art. 11 ust. 1 i 2 Prawa bankowego Prezes NBP w porozumieniu z Ministrem Finansów może udzielać spółce prawa handlowego zezwolenia na wykonywanie niektórych czynności bankowych, z wyłączeniem jednakże przyjmowania wkładów oszczędnościowych i lokat terminowych, emitowania papierów wartościowych i wydawania gwarancji bankowych. W zezwoleniu tym ponadto muszą być określone szczegółowo warunki wykonywania dopuszczonych nim czynności bankowych. Regulacja ta wskazuje wyraźnie, że wykonywanie każdej z czynności bankowych, w tym tych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa bankowego, powinno być poddane szczegółowemu określeniu, co jest uzasadnione działaniem w obszarze, w zasadzie należącym do banków, których tworzenie, organizacja i działalność poddana jest szczególnej reglamentacji prawnej. Z tego powodu ustawa w art. 11 ust. 3 przewiduje wydanie przepisów określających tryb wykonywania nadzoru nad realizacją czynności bankowych dopuszczonych na podstawie zezwolenia jednostkom organizacyjnym nie będącym bankami.
Z przedstawionym wyżej kierunkiem interpretacji przepisów prawa bankowego nie pozostaje w sprzeczności uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1994 r., III CZP 183/93 /OSNCP 1994 nr 6 poz. 137/ stwierdzająca, że: "Celem fundacji ustanowionej przez przedsiębiorstwo państwowe może być udzielanie pracownikom tego przedsiębiorstwa oprocentowanych pożyczek na zakup materiałów w spółce, mającej wykupić lub wydzierżawić to przedsiębiorstwo lub w spółkach powstałych w wyniku restrukturyzacji innych, określonych rodzajowo jednostek". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyjaśnił, że brak podstaw do kwalifikowania działalności określonej fundacji, o której w tej uchwale mowa, na gruncie prawa bankowego, wynika ze szczególnych warunków i celów tej działalności nie nakierowanej na osiąganie zysku, ale związanej ściśle z prywatyzacyjnym przekształceniem określonego przedsiębiorstwa i działalnością ograniczoną do kręgu pracowników tego przekształconego przedsiębiorstwa.
Jeżeli chodzi o niewydanie przez Prezesa NBP w porozumieniu z Ministrem Finansów zarządzenia określającego tryb wydawania zezwoleń, o których mowa w art. 11 ust. 1 Prawa bankowego, to trzeba stwierdzić, że zawarte w art. 11 ust. 3 upoważnienie należy rozumieć nie tylko jako kompetencyjne uprawnienie, ale i jako obowiązek zrealizowania wyrażonej w tym przepisie społecznej i gospodarczej potrzeby. Zwlekanie z wykonaniem tak ustanowionego obowiązku przez zobowiązany do tego przez ustawę organ nie jest właściwe i powoduje istotne negatywne następstwa, godzi bowiem w uprawnienia podmiotów gospodarczych, które nie mogą uzyskać wymaganego prawem zezwolenia na wykonywanie niektórych czynności bankowych z powodu braku przepisów regulujących zasady i tryb udzielania takich zezwoleń.
Ponadto - jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny - obserwuje się w praktyce działalność różnych jednostek usługowych w rozważanym zakresie, z pominięciem wymaganych warunków i bez wykonywania założonego przez ustawodawcę systemu nadzoru.
Negatywna ocena powstrzymania się od wydania przepisów wykonawczych, co godzi w spójność systemu prawnego, nie stwarza jednakże w rozważanym zagadnieniu prawnym luki prawnej, uzasadniającej jej wypełnienie w indywidualnych aktach stosowania prawa. Według bowiem zasadniczego uregulowania ustawowego, nie jest dopuszczalne prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie czynności bankowych przez jednostki organizacyjne nie będące bankami, bez wymaganego zezwolenia właściwego organu.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w obecnej sytuacji spółka prawa handlowego, która prowadziła w 1991-1992 r. działalność gospodarczą w zakresie udzielania pożyczek pieniężnych bez koniecznego w tym zakresie zezwolenia właściwego organu, czyniła to z naruszeniem prawa, co pozbawiało ją uprawnienia przewidzianego w par. 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 53 poz. 253/, a poprzednio w par. 67 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 października 1991 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 90 poz. 405/. Stosownie bowiem do tych przepisów zwolnienie od opłaty skarbowej umowy pożyczki przysługuje w stosunku do pożyczek udzielanych przez podmioty gospodarcze prowadzące działalność w zakresie kredytowania oraz udzielania pożyczek. Nie budzi wątpliwości pogląd wyrażony w sprawie przez organy skarbowe obu instancji, że w powołanym przepisie chodzi wyłącznie o legalną działalność gospodarczą w zakresie kredytowania oraz udzielania pożyczek. Ujmując to od strony podmiotowej należy stwierdzić, że za podmiot gospodarczy prowadzący działalność w zakresie kredytowania albo udzielania pożyczek w rozumieniu wskazanych przepisów o opłacie skarbowej nie może być uznana spółka prawa handlowego, nie będąca bankiem i nie mająca zezwolenia na wykonywanie takich czynności bankowych, wydanego na zasadach określonych w art. 11 ust. 1 Prawa bankowego.
W konsekwencji braku podstaw do zwolnienia od opłaty skarbowej od umowy pożyczki, powinny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./, zwłaszcza jej art. 1 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i art. 4 oraz odpowiednie przepisy ww. rozporządzeń, według których cywilnoprawne umowy pożyczki podlegają opłacie skarbowej w określonej wysokości.
Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy na zasadzie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w sentencji uchwały.