Uzasadnienie
- W przedstawionym do rozstrzygnięcia pytaniu prawnym chodzi o odpowiedź, jaki charakter ma decyzja organu administracji państwowej uchylająca lub zmieniająca ostateczną decyzję tego organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nieważność. Zagadnienie więc sprowadza się w ostatecznym wyniku do pytania, czy w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przewidujących przypadki uchylania, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, istnieje jednolity sposób postępowania w przypadku każdego wzruszenia takiej decyzji bez względu na formalnoprawne i merytoryczne tego przyczyny. Formalną prawomocność decyzji określa się dość jednomyślnie jako wyczerpanie możliwości podważenia decyzji w zwykłym trybie przez wniesienie odwołania. Zasada ta wyrażona została wyraźnie w art. 16 par. 1 zdanie pierwsze Kpa. Stosownie do tego przepisu decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. W świetle tej zasady więc za ostateczne należy uznać: a/ decyzje wydane w toku postępowania przez organ drugiej instancji /organ odwoławczy/, b/ decyzje wydane przez organy pierwszej instancji, co do których upłynął termin do złożenia przez obie strony odwołania, a termin ten nie został im przywrócony, c/ decyzje wydane przez centralne organy administracji państwowej, np. przez ministra, kierownika urzędu centralnego /a strona nie skorzystała z możliwości zwrócenia się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub organ ten załatwił wniosek odmownie, d/ decyzje, od których nie przysługuje odwołanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami szczególnymi.
Zauważyć ponadto należy, ż zgodnie z art. 137 Kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Jeżeli to nastąpi, to decyzja pierwszej instancji może stać się decyzją ostateczną, chyba że organ odwoławczy nie uwzględnił cofnięcia odwołania, ponieważ prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.
Istota prawomocności formalnej decyzji i uznania jej za ostateczną związana jest przede wszystkim z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 127 par. 1 Kpa, zgodnie z którym to przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten stanowi konkretyzację art. 15 Kpa, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.
Przyjęta w art. 16 par. 1 Kpa in principio generalna zasada niewzruszalności oraz stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej znajduje jednak pewne ograniczenia w kodeksie. Wiąże się to z tym, że postępowanie administracyjne i podjęte w tym postępowaniu rozstrzygnięcia podlegają wszechstronnej kontroli zarówno organów, które te rozstrzygnięcia podjęły /samokontrola/, oraz organów administracji wyższego stopnia w ciągu dalszego postępowania administracyjnego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie szczególnego postępowania sądowego. Może to jednak nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie w kodeksie przewidzianych. Wynika to z art. 16 par. 1 zdanie drugie Kpa, wedle którego uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. W przepisach kodeksu przewidziano kilka instytucji prawnych, które możliwości takie przewidują. Są one następujące:
a/ uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania /art. 151 par. 1 pkt 2 w związku z art. 145 Kpa/, b/ uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa /art. 154 Kpa/, c/ uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa, d/ stwierdzenie nieważności decyzji /art. 156 Kpa/, e/ nadzwyczajne uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej /art. 161 Kpa/, f/ stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub uchylenie decyzji w przypadku niedopełnienia przez stronę określonego warunku zastrzeżonego w tej decyzji /art. 162 Kpa/, g/ uchylenie lub zmiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, niż określone w rozdziale 13 kodeksu, jeśli przewidują to przepisy szczególne /art. 163 Kpa/.
Do powyższego wyliczenia należy dodać jeszcze jeden przewidziany w kodeksie przypadek, a mianowicie, kiedy to organ administracji państwowej w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego może w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli uzna w całości skargę za słuszną /art. 200 par. 2 Kpa/.
Przedstawione więc we wniosku Generalnego Prokuratora PRL zagadnienie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy we wszystkich wyżej wymienionych przypadkach decyzja organu administracji państwowej uchylająca, zmieniająca ostateczną decyzję albo stwierdzająca jej nieważność jest decyzją wydaną w pierwszej instancji /art. 127 par. 1 Kpa/, od której przysługuje odwołanie, czy też decyzją ostateczną, podjętą w ramach nadzwyczajnych środków kontrolnych. Odpowiedź na to pytanie wymaga analizy wymienionych przypadków z osobna przy uwzględnieniu charakteru tych instytucji i roli, jaką każda z nich w zakresie kontroli decyzji administracyjnych ma odegrać.
- Przechodząc do charakterystyki wymienionych wyżej instytucji prawnych, stwierdzić na wstępie należy, że mają one jedną cechę wspólną, a mianowicie przewidują możliwość zmiany lub uchylenia decyzji poza postępowaniem odwoławczym. Z kolei spośród tych instytucji wyodrębnić należy dwie zasadnicze grupy - grupę środków prawnych dających możliwość wzruszenia decyzji prawidłowych oraz grupę środków dotyczących uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji naruszających prawo. Do pierwszej z tych grup zaliczyć należy środki prawne unormowane w art. 154, art. 155, art. 161 i art. 163 Kpa. W szczególności, stosownie do art. 154 Kpa, decyzja ostateczna może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli:
a/ na podstawie tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, b/ za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Również decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być przy zaistnieniu określonych warunków uchylona lub zmieniona przez wyżej wskazane organy administracji państwowej. W tym przypadku jednak konieczna jest zgoda strony, która na mocy decyzji ostatecznej nabyła prawo, a ponadto uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony /art. 155 Kpa/.
Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje także możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Dla zastosowania tego środka nadzwyczajnego muszą być, stosownie do art. 161 Kpa, spełnione łącznie dwa warunki:
a/ pojawienie się po wydaniu ostatecznej decyzji takich nowych okoliczności w stanie faktycznym sprawy, które w konfrontacji z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze utrzymanie decyzji prowadzi do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, poważnym interesom gospodarki narodowej lub ważnym interesom Państwa, b/ nie ma innej możliwości przeciwstawienia się tym zagrożeniom.
Uprawnienie do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 161 Kpa przysługuje naczelnemu organowi administracji państwowej, a także terenowym organom administracji stopnia wojewódzkiego, ale tylko w odniesieniu do decyzji ostatecznych wydanych przez terenowe organy administracji stopnia podstawowego.
Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, może nastąpić także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, jeżeli przepisy szczególne taką możliwość przewidują /art. 163 Kpa/. Jak podkreślono w nauce prawa, o ile kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje skutki prawne do samego faktu nabycia prawa z decyzji, o tyle przepisy szczególne wiążą kwestię wzruszenia decyzji z realizacją konkretnych praw nabytych z decyzji. Czynnikiem określającym zasady i zmiany uchylenia decyzji w sytuacjach objętych przepisami art. 163 Kpa jest realizacja praw nabytych. Dlatego zmiana lub uchylenie decyzji może nastąpić w przypadku:
a/ obiektywnej zmiany okoliczności faktycznych istotnych dla realizacji przez strony praw nabytych z decyzji albo b/ nieprawidłowego korzystania przez strony z praw nabytych lub zaniechania ich realizacji.
Prowadzi to w konsekwencji do pewnych odrębności w samym trybie postępowania w przypadku, gdy:
a/ uprawnienia do zmiany lub uchylenia decyzji przekazuje się przede wszystkim tym organom, które wydały decyzję, b/ kwestię wzruszenia decyzji pozostawia się uznaniu organu administracyjnego, c/ do wzruszenia decyzji nie jest wymagana zgoda stron, które nabyły prawo.
Do kategorii decyzji prawidłowych podlegających w określonych w kodeksie przypadkach uchyleniu zaliczyć wreszcie należy decyzje, o których mowa w art. 162 Kpa. Chodzi tutaj o przypadki stwierdzenia przez organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji - wygaśnięcia decyzji, która stała się bezprzedmiotowa albo też została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku, oraz uchylenia przez ten organ decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.
Na tle powyższego przeglądu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych nasuwają się w konkluzji następujące uwagi o charakterze ogólnym: 1/ że we wszystkich wskazanych wyżej przypadkach chodzi o podjęcie przez określony organ postępowania odrębnego od postępowania zwykłego, mającego charakter kontroli wydanych aktów administracyjnych, 2/ że uchylenie lub zmiana dotyczy decyzji prawidłowych, 3/ że zakres wzruszenia tych decyzji jest ściśle określony w przepisach kodeksu, 4/ że określone są w każdym przypadku organy uprawnione do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Wprowadzenie w kodeksie postępowania administracyjnego możliwości ponownego zajęcia się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny decyzją ostateczną i niewadliwą jest, jak się wydaje, na pierwszy rzut oka sprzeczne z zasadą trwałości i stabilności decyzji. Przemawiają jednak za tym poważne przyczyny. Jak podkreśla się w nauce prawa administracyjnego, pierwszą z nich jest stały rozwój stosunków społeczno-gospodarczych kraju w kierunku ich socjalizacji, co w konsekwencji stawia nowe zadania organizatorskie przed administracją państwową. Poza tym po wydaniu decyzji mogą powstać takie okoliczności faktyczne, przy których wykonanie decyzji spowodowałoby znaczne szkody społeczne. Wreszcie zmianom podlegają często interesy samych stron i jeżeli nie koliduje to z interesem społecznym, zmiany te powinny znaleźć swoje odbicie w nowym kształcie praw nabytych. Podjęte w trybie nadzwyczajnym postępowanie ma, jak z powyższego wynika, charakter odrębny od postępowania prowadzonego w normalnym trybie. Decyzja wydana w trybie przepisów art. 154, art. 155, art. 161, art. 163, a także art. 162 Kpa jest decyzją nową. Jest ona wydana w toku nowego postępowania, dla którego podstawę prawną stanowią wyżej wskazane przepisy. Innymi słowy, jest to decyzja w nowej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że stanowiska tego nie podważa okoliczność, iż np. stosownie do art. 154 i art. 155 Kpa ostateczna decyzja może być zmieniona lub uchylona nie tylko przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lecz także przez organ wyższego stopnia, wedle zaś art. 161 Kpa decyzja może być uchylona przez naczelny organ administracji państwowej, a decyzja terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego także przez organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Wszystkie wydane w tych sprawach decyzje są, jak już wskazano wyżej, decyzjami nowymi, wydanymi w pierwszej instancji. Od decyzji tych przysługuje stronie odwołanie, tak jak od każdej innej decyzji, chyba że wydał ją naczelny organ administracji państwowej. Jednakże i w tym ostatnim przypadku może strona obecnie zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/. Pogląd, że we wszystkich omawianych przypadkach chodzi o decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, był zresztą i jest nadal jednolicie prezentowany w nauce prawa administracyjnego.
- Przechodząc z kolei do rozważenia sytuacji umożliwiających zmianę lub uchylenie wadliwych decyzji administracyjnych, zaznaczyć na wstępie należy, że w grę wchodzą w świetle przepisów Kpa dwie instytucje prawne, a mianowicie instytucja wznowienia postępowania /art. 145 i nast. Kpa/ oraz stwierdzenie nieważności decyzji /art. 156-160 Kpa/.
W obu więc wymienionych przypadkach chodzi w ramach przedstawionego przez Prokuratora Generalnego PRL wniosku o odpowiedź na pytanie, czy decyzje wydane w trybie art. 145 w związku z art. 151 Kpa, jak również w trybie art. 156-158 Kpa są decyzjami pierwszej instancji, czy też decyzjami drugiej instancji. Odpowiedź w obu przypadkach nie może być jednoznaczna. Jeżeli chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji /przed nowelizacją Kpa - uchylenie decyzji jako nieważnej/ utrwalił się i nadal jest aktualny pogląd, że decyzja taka jest decyzją wydaną w pierwszej instancji. Przed nowelizacją wynikało to zresztą wyraźnie z przepisu art. 138 par. 3 Kpa, wedle którego od decyzji o uchyleniu nieważnej decyzji przysługuje stronie odwołanie, chyba że decyzję o uchyleniu wydał naczelny organ administracji państwowej. Obecne przepisy Kpa /po ich nowelizacji/ wprawdzie takiego wyraźnego unormowania nie zawierają, jednakże nie oznacza to zmiany stanu prawnego w tym zakresie. Ustawodawca bowiem uznał przepis ten za zbędny w świetle zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 127 Kpa. Podkreślić bowiem należy, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej /a może to dotyczyć w wypadkach niecierpiących zwłoki również decyzji nieostatecznych/ nie jest kontynuacją rozstrzygnięcia uchylonej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji. O prawach i obowiązkach stron rozstrzyga ona pośrednio przez stwierdzenie lub odmowę stwierdzenia decyzji podejrzanej o nieważność. Podobnie jak przy decyzjach ostatecznych prawidłowych, również w tym przypadku nie ma istotnego znaczenia dla przyjęcia, że chodzi o decyzję wydaną w pierwszej instancji, okoliczność, iż w myśl art. 157 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych taksatywnie w art. 156 Kpa właściwy jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej - ten organ. Za trafne uznać w związku z tym należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w orzeczeniu z dnia 5 czerwca 1981 r. II SA 147/81 wypowiedział pogląd, że decyzja terenowego organu administracji państwowej, stwierdzająca nieważność zameldowania, jest decyzją organu pierwszej instancji, a zatem nie może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wyczerpania toku instancji stosownie do treści art. 198 Kpa /ONSA 1981 nr 1 poz. 51/. W orzeczeniu zaś z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 584/81 wyjaśniono, że organ administracji drugiego stopnia, stwierdzający nieważność decyzji organu pierwszego stopnia na podstawie art. 156 Kpa, działa jako organ nadzoru, a nie jako organ odwoławczy, co skutkuje, że od takiej decyzji stwierdzającej nieważność przysługuje odwołanie w postępowaniu instancyjnym, a nie skarga do NSA /ONSA 1981 nr 1 poz. 55/.
Jeżeli zaś chodzi o instytucję wznowienia postępowania, to odpowiedź na pytanie, czy decyzja wznawiająca postępowanie jest decyzją pierwszej instancji czy też decyzją ostateczną, od której środek odwoławczy nie przysługuje, nie jest - jak w poprzednio omawianych przypadkach - jednoznaczna. Zależy to od tego, czy postępowanie wznowione zostało przed organem pierwszej instancji, czy też w ostatniej instancji. W pierwszej sytuacji nowa decyzja będzie nieostateczna i zaskarżalna jak każda decyzja, jeżeli zaś postępowanie wznowiono w ostatniej instancji, to nowa decyzja wydana we wznowionym procesie głównym będzie ostateczna. Odmienny wniosek stwarzałby dla stron prerogatywę w postaci dodatkowej instancji, co byłoby niezgodne z konsekwentnie przestrzeganą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw.
- Stosownie do art. 200 Kpa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu administracji państwowej, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji. Organ ten obowiązany jest skargę wraz z aktami sprawy przekazać w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia sądowi administracyjnemu. Może on też w tym terminie ponownie zbadać sprawę i zmienić lub uchylić własną decyzję, jednakże pod warunkiem, że skargę w całości uzna za słuszną. W tym przypadku skardze nie nadaje się dalszego biegu. Omawiany przepis art. 200 par. 2 Kpa dotyczy decyzji ostatecznej, jej zmiany lub uchylenia. Chodzi bowiem o skargę na decyzję do sądu administracyjnego, a zgodnie z art. 198 Kpa skargę taką można wnieść po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, chyba że skargę wnosi prokurator. W piśmiennictwie prawniczym, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłoniło się zagadnienie, czy decyzja uchylająca lub zmieniająca zaskarżoną decyzję jest decyzją wydaną w pierwszej instancji, czy też decyzją ostateczną, od której odwołanie nie przysługuje.
Zaznaczyć należy, że rozważając to zagadnienie Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 19 stycznia 1983 r. III AZP 7/82 przyjął zasadę prawną, iż od decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 200 par. 2 Kpa przez organ drugiej instancji /z wyjątkiem sytuacji, kiedy organ drugiej instancji uchylił decyzję pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy/ oraz przez naczelny organ administracji państwowej działający jako organ pierwszej instancji przysługuje stronie wyłącznie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast od decyzji wydanej w trybie art. 200 par. 2 Kpa przez organ pierwszej instancji stopnia podstawowego lub wojewódzkiego na skutek skargi prokuratora stronie przysługuje tylko odwołanie do właściwego administracyjnego organu odwoławczego /OSNCP 1983, z. 9 poz. 127/.
Ponieważ przedstawione przez Prokuratora Generalnego PRL pytanie obejmuje również - jak już zaznaczono na wstępie - sytuację prawną objętą art. 200 par. 2 Kpa, uzasadnia to konieczność ponownego rozważenia tego zagadnienia, tym bardziej że na tle powołanego przepisu wyłoniła się w piśmiennictwie prawniczym rozbieżność stanowiska zarówno co do charakteru decyzji wydanej w tym trybie, jak i co do zakresu badania przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, prawidłowości tej decyzji.
Podzielając w pełni stanowisko zajęte przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego w powołanej wyżej uchwale, przytoczyć należy na jej poparcie następujące argumenty. Przewidziana w przepisie art. 200 par. 2 Kpa autokontrola decyzji ostatecznej przez organ, który ją wydał, związana jest z wprowadzeniem kontroli sądowej aktów administracyjnych w związku z nowelizacją w 1980 r. przepisów Kpa. Jest to więc instytucja nowa, u której podstaw leżą te same założenia, jakie występują w art. 132 Kpa, z tą tylko różnicą, że chodzi w tym przypadku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Przepis art. 200 par. 2 Kpa zawiera nadzwyczajne uprawnienie autorewizyjne w ścisłym tego słowa znaczeniu dla organu, który wydał decyzję ostateczną. Taki charakter tego uprawnienia sprawia, że nie można go w żaden sposób wiązać z innymi przewidzianymi w Kpa środkami kontroli decyzji w trybie pozaodwoławczym. Dlatego też nie można podzielić poglądu dopatrującego się braku samoistnej podstawy w art. 200 par. 2 Kpa, a w konsekwencji, że autokontrola decyzji mogłaby nastąpić w przypadkach wymienionych w art. 154, art. 155, art. 161 i art. 163 Kpa. Jak bowiem już wskazano, powołane przepisy dotyczą zmiany lub uchylenia decyzji prawidłowych. W przepisach tych więc chodzi o zupełnie odmienne sytuacje faktyczne i prawne. Natomiast art. 200 par. 2 Kpa, związany z faktem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w założeniu swoim przyjmuje, że chodzi o skargę na decyzję wadliwą. Jeżeli organ, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, uzna w całości skargę za słuszną, może decyzję zmienić lub uchylić. Uznanie skargi w całości za słuszną oznacza, że chodzi o decyzję dotkniętą wadami, przy czym przepis art. 200 par. 2 Kpa stwarza dla organu, który wydał zaskarżoną decyzję, możliwość jej naprawienia. Nie może mieć istotnego znaczenia podnoszony argument zaczerpnięty z art. 16 par. 1 Kpa, że skoro uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie, to w konsekwencji uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 200 par. 2 Kpa może nastąpić jedynie w ramach i na podstawie tych przepisów kodeksu, które taką możliwość przewidują, a więc m.in. w przypadkach objętych dyspozycją art. 154, art. 155, art. 161 i art. 163 Kpa. Brak bowiem jakichkolwiek przeciwwskazań w kodeksie do zaliczenia sytuacji unormowanej w przepisie art. 200 par. 2 Kpa do "przypadków przewidzianych w kodeksie", a więc uznania go za jeden z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona.
Nie można również podzielić poglądu, że w trybie art. 200 par. 2 Kpa można uchylić lub zmienić ostateczną decyzję jedynie w ramach instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania bowiem jest instytucją odrębną, rządzącą się własnymi prawami, przy czym tryb postępowania jest unormowany odmiennie niż w art. 200 par. 2 Kpa.
W ramach art. 200 par. 2 Kpa nie ma także miejsca na stwierdzenie nieważności decyzji, w trybie art. 156 i nast. Kpa, stosownie bowiem do przepisu art. 157 Kpa, nieważność decyzji stwierdza organ stopnia wyższego, a ponadto w art. 200 par. 2 Kpa mowa jest jedynie o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej przez organ, który wydał decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego. Z powyższego więc wynika, że odsyłanie wprost do instytucji prawnych przewidujących nadzwyczajne środki nadzoru ostatecznych decyzji zawodzi. W świetle powyższego więc nie można uznać za słuszny poglądu, że skoro postępowanie pozaodwoławcze przewidziane w przepisach art. 154, art. 155, art. 161 i art. 163, a także w przepisie art. 156 Kpa jest postępowaniem w nowej sprawie, a więc decyzje wydane w takim postępowaniu są decyzjami pierwszej instancji, od których przysługuje odwołanie, to również ta sama zasada obowiązuje przy stosowaniu art. 200 par. 2 Kpa, a to rzekomo wobec niesamoistnego charakteru tego przepisu.
Postępowanie w ramach art. 200 par. 2 Kpa, jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, stanowi swoiste przedłużenie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez organ, który zaskarżoną skargą decyzję wydał. Podstawę samoistną takiego postępowania stanowi przepis art. 200 par. 2 Kpa, który określa równocześnie zakres możliwości działania organu w ramach tego przepisu. Wynika z niego, że organ ten może zaskarżoną decyzję tylko zmienić lub uchylić, przy czym może to nastąpić jedynie wówczas, gdy uzna skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w całości za słuszną. Aczkolwiek w art. 200 par. 2 Kpa mowa jest o uchyleniu decyzji, z czego można by wnioskować, że chodzi tylko o uchylenie własnej decyzji przez organ administracji drugiej instancji, niemniej jednak, skoro postępowanie przewidziane w art. 200 par. 2 Kpa stanowi - jak już wskazano wyżej - swoiste przedłużenie kontroli instancyjnej, zmierzające do poprawienia błędów popełnionych w czasie uprzednio dokonanej kontroli instancyjnej, brak jest uzasadnionych racji sprzeciwiających się włączeniu do pojęcia "uchylenie decyzji" również sytuacji, w których organ drugiej instancji, stwierdzając błędność swojej decyzji, a także decyzji pierwszej instancji, uchyla również tę ostatnią i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Za powyższym stanowiskiem przemawiają również względy ekonomii postępowania.
Charakteru decyzji podjętej w trybie art. 200 par. 2 Kpa jako decyzji organu drugiej instancji nie podważa wysuwana okoliczność, że powołany przepis pozwala uznać za słuszną w całości skargę zarówno strony, której odwołanie w toku postępowania instancyjnego nie zostało uwzględnione, jak i strony, która odwołania takiego nie składała, gdyż decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała jej żądaniu i dopiero uwzględnienie odwołania innej strony przez organ drugiej instancji i zmiana decyzji pierwszej instancji stało się powodem skargi do sądu administracyjnego. Wbrew wysuwanym obawom w omawianym przypadku nie zostaje podważona zasada równości praw procesowych wszystkich stron postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem gdy w postępowaniu tym występuje kilka osób w charakterze strony, obowiązkiem organu administracyjnego rozpatrującego sprawę w związku z wniesioną przez jedną ze stron skargą do sądu administracyjnego jest, stosownie do art. 10 Kpa, zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Jeżeli z kolei chodzi o zakres badania zasadności w związku z rozpatrywaną przez organ administracji drugiej instancji skargą, podstawy prawnej zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji należy poszukiwać w przepisie art. 207 par. 2 i 3 Kpa. Decyzja więc może ulec zmianie lub uchyleniu w razie: 1/ naruszenia prawa materialnego, chyba że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, 2/ naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa, 3/ naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a także 4/ w przypadku naruszenia przepisów, które skutkują nieważność decyzji.
Odesłanie do przepisów art. 207 par. 2 i 3 Kpa uzasadnione jest tym, że w ramach tych przepisów bada się w postępowaniu sądowym legalność decyzji administracyjnej. Skoro zaś przedmiotem skargi jest właśnie brak legalności, a postępowanie organu administracji w ramach art. 200 par. 2 Kpa związane jest właśnie z wniesieniem skargi, to uznać należy, że również w tak szerokim zakresie w granicach tych podstaw prawnych władny jest organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, przeprowadzić autokontrolę. Badanie decyzji pod tym kątem widzenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania lub przepisów powodujących nieważność decyzji, nie jest w tym przypadku odesłaniem wprost do trybu postępowania przewidzianego w art. 145 i nast. Kpa czy w art. 156-159 Kpa. Chodzi bowiem w tym przypadku o to, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 200 par. 2 Kpa może również nastąpić w przypadku takiego naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby możliwość wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest uzasadnionych racji, ażeby organ administracji działający w ramach samokontroli mógł się ograniczać jedynie do badania, czy jego decyzja narusza prawo materialne lub procesowe, nie był natomiast władny oceniać swojej decyzji w przypadkach oczywistych, gdy racja strony jest bezsporna, co na ogół ma miejsce w sytuacjach określonych w art. 145 i art. 156 Kpa.
W konkluzji tych rozważań na postawione przez Prokuratora Generalnego PRL pytanie prawne, czy decyzja organu administracji państwowej uchylająca albo zmieniająca ostateczną decyzję tego organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nieważność jest decyzją wydaną w pierwszej instancji w rozumieniu art. 127 Kpa, nie można udzielić odpowiedzi jednoznacznej, a to z uwagi na zachodzące różnice co do charakteru, funkcji i lokaty w kodeksie instytucji prawnych przewidujących uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności takich decyzji.
Dlatego też na postawione pytanie udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały, mając równocześnie na uwadze, że zgodnie z przyjętą w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 1/84 zasadą prawną od decyzji organu administracji państwowej uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia /art. 138 par. 2 Kpa/ nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.