Uzasadnienie
Dyrektor Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego w W. zarządzeniem nr 11 z dnia 15 stycznia 1989 r. wprowadził sprzedaż 4 tys. odbiorników telewizyjnych kolorowych w systemie przedpłat. W zarządzeniu określono termin przyjmowania przedpłat, ich kwotę zależną od terminu realizacji, wskazano podmiot zwracający kwotę przedpłaty w razie niezrealizowania transakcji. Wzór umowy stanowił załącznik do zarządzenia, a w niej ustalono m.in., że przy transakcji obowiązuje cena detaliczna z daty wydania towaru. Przedpłaty były oprocentowane w wysokości 18 proc. w stosunku rocznym, w przypadku niedojścia transakcji do skutku z winy sprzedającego odsetki podwyższono do 36 proc. rocznie, a gdy nie doszło do transakcji z winy klienta, to tracił on odsetki i otrzymywać miał tylko zwrot przedpłaty.
Minister Finansów, działający jako organ antymonopolowy decyzją z dnia 22 maja 1989 r. stwierdził nieważność par. 3, 4 i 5 umowy i nakazał wspomnianemu przedsiębiorstwu wprowadzenie do umowy klauzul gwarantujących nabywcy oprocentowanie przedpłat nie niższe od stosowanego przez bank obsługujący sprzedawcę towaru, a także nakazał określenie podstawy ustalenia ceny towaru w dniu jego wydania klientowi. Na tę decyzję Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego w W. wniosło skargę do NSA. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 1990 r. podjętym w sprawie III SA 1149/89 NSA, działając na podstawie art. 391 Kpc, przedstawił Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, którego treść została przytoczona w komparycji uchwały Sądu Najwyższego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Ustawa z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej /Dz.U. nr 3 poz. 18 ze zm./ obowiązująca w dacie podjęcia postanowienia przez NSA, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym /Dz.U. nr 14 poz. 88/ nadal ma zastosowanie w przypadku zawisłości sprawy przed NSA. Zagadnienie prawne przedstawione przez NSA pomimo zmiany stanu prawnego zachowuje wobec tego swą aktualność.
Ustawa z 1987 r. w art. 8 ustanowiła zakaz podejmowania przez jednostki gospodarcze określonych działań wynikających z ich monopolistycznej pozycji na rynku, a w art. 9 dopuściła możliwość uznania za godzące w chronione interesy szeregu rodzajów działań w zakresie produkcji i obrotu towarowego. Na mocy przepisu art. 10 ust. 1 praktyki zakazane w art. 8 pkt 1-3 i w art. 9 ustawy dawały organowi antymonopolowemu podstawę do wydania decyzji stwierdzającej nieważność umowy lub poszczególnych jej postanowień. Konstrukcja tego przepisu miała charakter wyjątkowy z tego względu, że dopuszczał on ingerencję władczymi środkami administracyjnymi w sferę prawa cywilnego, i to w dziedzinę tego prawa poddaną zasadzie wolności umowy. Nowelizacja ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym dokonana art. 15 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o niektórych warunkach konsolidacji gospodarki narodowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 10 poz. 57/ wzmocniła ingerencję administracyjną, wprowadzając przepis art. 14a, odnoszący się między innymi również do tych praktyk monopolistycznych, których zakazywał art. 8 ustawy. Nie tylko wobec tego na podstawie art. 10 ust. 1 organ antymonopolowy władny był stwierdzić nieważność umowy lub jej postanowień, ale stał się władny również do wydania decyzji nakazującej zaniechanie praktyk monopolistycznych z jednoczesnym określeniem obowiązków jednostki gospodarczej.
W swej istocie zagadnienie prawne przedstawione Sądowi Najwyższemu dotyczy granic i stopnia szczegółowości ingerencji administracyjnej w obrót cywilny realizowany w trybie umownym. Z samej swej natury umowny obrót cywilny może być dokonywany wtedy, gdy są przynajmniej dwie strony. W sprawie, w której wyniknęło zagadnienie prawne był to sprzedawca towaru, który przyjmował przedpłaty oraz kupujący. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 1987 r. wyraźnie precyzuje przedmiot decyzji, wskazując na takie monopolistyczne działania jednostki gospodarczej, które znajdują wyraz w postanowieniach umowy, narzucanych drugiej stronie. Stwierdzenie nieważności dotyczy postanowień umowy, które - najogólniej rzecz ujmując - przynoszą dodatkowe korzyści jednostce gospodarczej, mającej pozycję monopolistyczną, ale przepisy art. 8 pkt 1-3 są tak sformułowane, że dotyczą interesów obu stron umowy. Decyzja, o której mowa w art. 10 ust. 1, służy pozbawieniu nieuzasadnionych korzyści jednej strony umowy i chroni w ten sposób interesy drugiej strony tej umowy. Przepis art. 14a ma inną konstrukcję, albowiem stanowi się w nim o nakazie zaniechania praktyk monopolistycznych i towarzyszącym temu nakazowi ustanowieniu obowiązków tylko jednej strony umowy - jednostki gospodarczej, dopuszczającej się praktyk monopolistycznych. Nie można więc z tego przepisu wywodzić dopuszczalności ingerowania w działalność wszystkich stron umowy, skoro przepis wymienia tylko jedną z nich, stanowiąc o nakazach do niej skierowanych i jej obowiązkach z tymi nakazami związanych.
W tym miejscu przydatne byłoby zwrócenie uwagi na to, że ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym odeszła w szeregu elementów od poprzedniego modelu ingerencji administracyjnej, w szczególności rezygnując ze stwierdzenia nieważności umowy lub jej postanowień decyzją administracyjną, pozostawiając jedynie administracyjny nakaz zaniechania praktyk monopolistycznych z określeniem warunków ich zaniechania /art. 8 ust. 1/. W wykładni przepisów ustawy z 1987 r. treść nowych uregulowań prawnych ma tę wartość, że wskazuje, czy dane uregulowanie prawne miało charakter doraźny, czy też stało się trwałym elementem regulacji prawnej. Stwierdzenie nieważności umowy /jej postanowień/ decyzją administracyjną nie stało się trwałym elementem porządku prawnego i jego stosowanie zakończy się wraz z osądzeniem przez NSA spraw zawisłych. Jeżeli zaś chodzi o przepis art. 14a, to jego postanowienia w nieco zmienionej postaci zachowane zostały w nowej regulacji prawnej jako jej art. 8 ust.
- Wynika z tego, że konstrukcja, polegająca na administracyjnym ustaleniu obowiązków jednostki gospodarczej uprawiającej praktyki monopolistyczne, jest uznawana za wartościową w kształtowaniu stosunków rynkowych. Jest to konstrukcja prawna "czysta" w tym znaczeniu, że nie miesza się w niej elementów administracyjnych z cywilnymi, a operuje się typowymi dla stosunków administracyjno-prawnych nakazami oraz ustanowieniem obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata.
Nie inaczej należy widzieć konstrukcję przepisu art. 14a ustawy w konkretnej sprawie, w której wyłoniło się zagadnienie prawne. Organ administracji państwowej w drodze decyzji administracyjnej ustanawia nakaz administracyjny oraz administracyjne obowiązki służące realizacji tego nakazu przez jednostkę gospodarczą. Przepis nie służy więc kształtowaniu treści umów lub porozumień, a nakazuje doprowadzenie do sytuacji, w której praktyka monopolistyczna ustaje. Realizując obowiązki nałożone w trybie administracyjnym jednostka gospodarcza będzie musiała podjąć np. pertraktacje ze swoimi konkurentami, będzie np. zgłaszać oferty, i dopiero po przyjęciu przez pozostałe strony nowych czy zmienionych warunków umów można uznać, że nakazy i obowiązki zostały w tym zakresie wykonane.
Jak widać z dotychczasowych rozważań, wyraźnie należy od siebie rozdzielić praktykę stosowania przepisu art. 10 ust. 1 oraz art. 14a ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r., bo są to przepisy oparte na odmiennych założeniach konstrukcyjnych. W art. 10 ust. 1 jest to konstrukcja mieszana, wedle której decyzja administracyjna wywiera bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego, a w art. 14a występuje typowa konstrukcja administracyjna operująca nakazem i kategorią obowiązku. Przepisy te mają różny zakres podmiotowy, o czym już była mowa, a także każdy z nich odnosi się do innego zakresu przedmiotowego /co znajduje wyraz w wyliczeniu przypadków ich stosowania przez odesłanie do różnych artykułów ustawy/. Każdy z tych przepisów może być zastosowany samodzielnie, a tylko w pewnych przypadkach można zastosować kolejno po sobie przepis art. 10 ust. 1 i art. 14a, wtedy jednakże w innej płaszczyźnie prawnej powstają skutki zastosowania przepisu art. 10 ust. 1 a w innej znów przepisu art. 14a.
Przepis art. 10 ust. 1 stanowi o stwierdzeniu nieważności, a więc jest to decyzja deklaratoryjna. Na mocy przepisu art. 14a wydaje się natomiast decyzję konstytutywną ustanawiającą nakazy oraz obowiązki, które powinny być wykonywane od momentu, w którym decyzja ta stała się wykonalna. Decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 1 wywiera skutki w sferze prawa cywilnego i to bezpośrednio, takie jej następstwo jest wprost określone w przepisie, o którym mowa. Przepis art. 14a, nic nie stanowi o skutkach decyzji w sferze prawa cywilnego. Z wykładni systemowej obydwu przepisów wynika wniosek, że skoro w tej samej ustawie w jednym przepisie stanowi się wprost, iż decyzja administracyjna wpływa bezpośrednio na byt prawny umowy lub jej postanowień, a w innym przepisie tejże ustawy takich skutków nie przywiązuje się wprost do decyzji administracyjnej, to w tym drugim przypadku decyzja administracyjna wywiera tylko takie skutki, jakie są do niej zwykle przywiązywane tzn., że ustanawia ona prawa lub obowiązki w sferze regulowanej prawem administracyjnym.
Te wszystkie rozważania i argumenty prowadzą do wniosku wyrażonego w sentencji uchwały Sądu Najwyższego.