Uzasadnienie
- Zagadnienie prawne, przytoczone w sentencji niniejszej uchwały, wyłoniło się - jak wynika z wniosku Prokuratora Generalnego PRL - w związku ze stwierdzoną przez organy Prokuratury niejednolitością w rozumieniu treści przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ i wynikającą na tym tle rozbieżnością między orzecznictwem sądowym i praktyką orzeczniczą organów administracji państwowej.
- Gdy chodzi o orzecznictwo Sądu Najwyższego, to kwestii objętej przytoczonym wyżej pytaniem prawnym dotyczy uchwała z dnia 13 listopada 1984 r. III AZP 4/84 /OSNCP 1985, z. 8 poz. 104/, wydana w składzie trzech sędziów w odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz wyrok z dnia 18 września 1985 r. III ARN 20/85 /nie publ./, mocą którego została oddalona rewizja nadzwyczajna Ministra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 16 stycznia 1985 r.
Do rozstrzygnięć tych doszło w jednej sprawie, w następujących okolicznościach:
Włodzimierz O., najemca lokalu mieszkalnego nr 11 w budynku przy ul. Kościelnej 5 w M.P., zarządzanym przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M.P., wyposażonym w centralne ogrzewanie i wc, założył w nim na własny koszt urządzenia kąpielowe /wanna, bateria ramowa, bojler elektryczny/. Wynajmujący nie zwrócił mu równowartości założonych urządzeń kąpielowych. W tej sytuacji najemca wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość czynszu. Decyzją z dnia 20 stycznia 1984 r. Naczelnik Miasta i Gminy M.P. ustalił, że stawka bazowa /6 zł od 1 m2 powierzchni lokalu/ ulega podwyższeniu o 30 proc. z tytułu wyposażenia lokalu w wc, o 30 proc. z tytułu wyposażenia lokalu w centralne ogrzewanie i o 30 proc. z tytułu wyposażenia lokalu w urządzenia kąpielowe.
Włodzimierz O. odwołał się od tej decyzji do Wojewody B., który - decyzją z dnia 18 lutego 1984 r. - utrzymał ją w mocy. W ocenie organów administracji państwowej okoliczność, że najemca sam wyposażył lokal mieszkalny w urządzenia kąpielowe, nie ma znaczenia dla wymiaru czynszu ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1983 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 38 poz. 174/. Zgodnie bowiem z par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie pobierania od najemców lokali mieszkalnych kaucji zabezpieczającej utrzymanie lokali w należytym stanie - Dz.U. nr 8 poz. 43 /zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 7 marca 1975 r./ koszt nabycia i podłączenia do instalacji urządzeń kąpielowych w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach zarządzanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej obciąża najemców lokali. Powołany przepis wyłącza stosowanie do tych najemców przepisu art. 17 ust. 1 prawa lokalowego.
W skardze na decyzję ostateczną wydaną w sprawie, skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Włodzimierz O. zarzucił, że decyzja ta - w odniesieniu do podwyższonej mu stawki czynszu z tytułu założenia przez niego urządzeń kąpielowych w przedmiotowym lokalu, których równowartość nie została mu zwrócona przez wynajmującego - rażąco narusza przepis art. 17 ust. 1 prawa lokalowego, co powinno skutkować stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie.
Przy rozpoznawaniu skargi powstało budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, które to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie sformułował w następującym pytaniu prawnym:
"Czy założenie przez najemcę w istniejącym pomieszczeniu przeznaczonym na łazienkę, do którego doprowadzona jest instalacja wodociągowo-kanalizacyjna, wanny, baterii, bojlera na ciepłą wodę itp. urządzeń kąpielowych stanowi urządzenie techniczne ulepszające przedmiot najmu w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ i czy w świetle tego przepisu obowiązany on jest świadczyć czynsz podwyższony z tytułu istnienia w zajmowanym przez niego lokalu wskazanych urządzeń, mimo że wynajmujący nie zwrócił mu kosztów poniesionych w związku z ich zainstalowaniem?".
Odpowiadając na przedstawione mu pytanie prawne Sąd Najwyższy podjął następującą uchwałę:
Jeżeli najemca ulepszył przedmiot najmu przez zainstalowanie urządzeń technicznych wpływających na podwyższenie czynszu według zasad określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1983 r. w sprawie czynszu najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 38 poz. 174/ i wynajmujący nie zwrócił najemcy kosztów technicznego ulepszenia, najemca opłaca nadal czynsz nie podwyższony.
W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że do podstawowych obowiązków najemców wynajmujących lokale mieszkalne w budynkach zarządzanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej czy w budynkach, w których najem lokali mieszkalnych następuje również na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, należy: a/ uiszczenie kaucji, b/ opłacanie czynszu i c/ uiszczanie innych szczegółowo określonych opłat. Każde z wymienionych świadczeń ma inne źródło unormowania. Warunki uiszczania i wysokość kaucji reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1975 r. Problematykę czynszu najmu, w tym jego wysokości, normuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1983 r. Wreszcie, odrębne przepisy regulują opłaty za korzystanie przez najemców z centralnego ogrzewania, ciepłej wody, dźwigów itp.
Niezależnie od tych podstawowych świadczeń, różnych źródeł ich unormowań, odmiennego charakteru prawnego i funkcji każdego z nich, prawo lokalowe reguluje w art. 17 ust. 1 uprawnienia najemcy i wynajmującego mogące mieć wpływ na wysokość czynszu w wypadku ulepszenia przedmiotu najmu przez najemcę drogą założenia takich urządzeń technicznych, od istnienia których zależy wysokość czynszu. W świetle tego przepisu założenie urządzeń technicznych wpływających zwyżkowo na wysokość czynszu jest prawem najemcy; wynajmującemu zaś pozostawiono wybór - bądź zwrotu nakładów poczynionych przez najemcę na założenie nowego urządzenia technicznego i podwyższenia czynszu, bądź pobierania czynszu w dotychczasowej wysokości i rozliczenia się z tytułu założenia nowego urządzenia technicznego przez najemcę z momentem opróżnienia przez niego lokalu.
Wobec tego, że żaden z obowiązujących przepisów nie uchylił par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r., stanowiącego, że najemcy lokali w budynkach zarządzanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej ponoszą koszt nabycia i podłączenia do instalacji wanny, baterii, pieca kaflowego /gazowego, elektrycznego i bojlera, jeżeli jest on zainstalowany w łazience/, przepis ten obowiązuje równolegle do art. 17 ust. 1 prawa lokalowego. Ta równoległość obowiązywania obu powołanych wyżej przepisów powoduje potrzebę wyjaśnienia wzajemnego ich stosunku. Przepis art. 17 ust. 1 prawa lokalowego posiada szerszy przedmiotowo zakres unormowań, dotyczy wszystkich ulepszeń przedmiotu najmu, od których zależy wysokość czynszu /katalog urządzeń technicznych wpływających zwyżkowo na wysokość czynszu określa obecnie załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 27 czerwca 1983 r./. Przepis par. 9 rozporządzenia o kaucji ogranicza zakres ulepszeń technicznych do urządzeń kąpielowych /definiując jednocześnie treść tego pojęcia/. Obie normy prawne mają różny zakres unormowań, obie dotyczą ulepszeń lokalu wpływających na wysokość czynszu; urządzenia kąpielowe są przedmiotem uregulowania obu przepisów.
Przepis par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. jest normą wykonawczą i jako taki musi pozostawać w zgodności z przepisem ustawy stanowiącej podstawę delegacyjną do szczegółowych unormowań uprawnień stron stosunku najmu. Okoliczność, że w tym przepisie dokonano wyboru jednego spośród dwóch uprawnień zastrzeżonych dla wynajmującego w art. 17 ust. 1 prawa lokalowego, a mianowicie, że kosztami założenia urządzeń kąpielowych obciążono najemcę, nie oznacza wcale, by najemca był także obciążony podwyższonym czynszem uzależnionym od założenia tych urządzeń.
Akceptacja stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji państwowej byłaby równoznaczna zgodzie na pozbawienie przepisu ustawy /art. 17 ust. 1 prawa lokalowego/ jego treści normatywnej za pomocą niewłaściwej wykładni normy podrzędnej w stosunku do ustawy /par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r./.
Mając na uwadze treść omówionej wyżej uchwały /i będąc nią związany/, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wyrokiem z dnia 16 stycznia 1985 r., uchylił zaskarżone przez Włodzimierza O. decyzje administracyjne z uzasadnieniem, że naruszają one przepis art. 17 ust. 1 prawa lokalowego, który ma w sprawie zastosowanie, gdyż nie wyłącza go przepis rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r.
Wymieniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył Minister Sprawiedliwości rewizją nadzwyczajną, wniesioną na skutek wystąpienia b. Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej. Zarzucając wyrokowi rażące naruszenie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa, art. 17 ust. 1 prawa lokalowego i par. 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 1983 r., skarżący wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej został wyrażony pogląd, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, kogo obciąża - wynajmującego czy najemcę - koszt założenia urządzeń kąpielowych w lokalu mieszkalnym w budynku zarządzanym przez jednostkę gospodarki uspołecznionej. Koszt ten, według skarżącego, obciąża najemcę, co wynika z przepisu par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. Najemca, który poniósł koszty nabycia i założenia urządzeń kąpielowych, może otrzymać zwrot tych kosztów, pomniejszonych o wartość zużycia urządzeń, w chwili wygaśnięcia stosunku najmu /par. 10 ust. 1 tegoż rozporządzenia/. Skoro najemca nie może otrzymać zwrotu tych kosztów od wynajmującego w czasie trwania stosunku najmu, to i w sytuacji, gdy sam założył urządzenia kąpielowe, opłaca czynsz według stawek i zasad określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 27 czerwca 1983 r., a więc przy uwzględnieniu czynnika podwyższającego stawkę bazową o 30 proc. z tytułu wyposażenia mieszkania w urządzenia kąpielowe. Oznacza to, że nie ma wówczas zastosowania zakaz podwyższenia czynszu określony w art. 17 ust. 1 prawa lokalowego.
Wyrokiem z dnia 18 września r. Sąd Najwyższy oddalił rewizję nadzwyczajną. Tej treści rozstrzygnięcie było przede wszystkim konsekwencją przyjęcia, że oba sądy orzekające merytorycznie w sprawie - zarówno Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu skargi Włodzimierza O., jak i Sąd Najwyższy przy rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości - były związane powołaną wyżej uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1984 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy podkreślił jednak, że w pełni podziela treść uchwały i jej motywację. Według Sądu Najwyższego istota zagadnienia sprowadza się rzeczywiście do ustalenia wzajemnej relacji między art. 17 ust. 1 prawa lokalowego i par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. Przy rozważaniu tego zagadnienia należy zwrócić uwagę na dwie kwestie:
- Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. jest zawarte w art. 12 ust. 3 zdanie drugie prawa lokalowego /w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia/, a nie w art. 17 ust. 1 /wówczas art. 16 ust. 1/ tego prawa, co oznacza, że uregulowanie zawarte w par. 9 rozporządzenia nie może być traktowane jako unormowanie szczegółowe, zawierające wyjątek od ustawowej reguły wynikającej z art. 17 ust. 1 prawa lokalowego.
- Skoro przepis par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. nie jest przepisem wykonawczym do art. 17 ust. 1 prawa lokalowego, to w "kolizji" przepisu ustawowego z normą zawartą w akcie wykonawczym pierwszeństwo ma niewątpliwie przepis ustawy.
Takie określenie wzajemnych relacji art. 17 ust. 1 prawa lokalowego i par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. nie pozbawia treści normatywnej żadnego z tych przepisów. Zważyć należy, że zakresem unormowań obu przepisów jest objęte tylko jedno z urządzeń technicznych ulepszających przedmiot najmu, a zarazem wpływających na podwyższenie czynszu. Chodzi o urządzenia kąpielowe, przy czym art. 17 ust. 1 prawa lokalowego nie daje żadnych podstaw do wyłączenia spod jego unormowania tych urządzeń. Jeżeli zatem zgodnie z par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. najemcą lokalu w budynku zarządzanym przez jednostkę gospodarki uspołecznionej ponosi koszty nabycia i podłączenia urządzeń kąpielowych, to w świetle art. 17 ust. 1 prawa lokalowego oznacza to, iż: a/ wynajmujący traci uprawnienie do zwrotu najemcy kosztów nabycia i podłączenia urządzeń kąpielowych, b/ najemca traci prawo żądania zwrotu tych kosztów od wynajmującego. Tym samym wzajemna korelacja praw i obowiązków stron stosunku najmu może być rozpatrywana tylko i wyłącznie w płaszczyźnie wysokości czynszu. Konkretnie zatem, wynajmujący nie może podwyższyć czynszu, najemca zaś ma prawo opłacać czynsz nie podwyższony. Niemożność dochodzenia przez najemcę od wynajmującego zwrotu kosztów nabycia i podłączenia urządzeń kąpielowych w czasie trwania stosunku najmu nie oznacza, aby z dniem opróżnienia lokalu nie miał prawa do rozliczenia z tytułu ulepszenia lokalu. Takie uprawnienie gwarantuje mu przepis art. 17 ust. 1 prawa lokalowego. Jest to rozliczenie, a nie zwrot kaucji pomniejszonej o wartość zużycia urządzeń kąpielowych, jak stanowi par. 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. Takie rozwiązanie zapobiega zróżnicowaniu sytuacji najemcy, który wpłacił kaucję w związku z tym, że w lokalu były założone urządzenia kąpielowe, i najemcy, który na własny koszt nabył i założył urządzenia kąpielowe.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy zwrócił też uwagę na argument natury pozaprawnej - najemcy nie będą zainteresowani podejmowaniem trudu organizacyjnego i nakładów finansowych w kierunku ulepszenia standardu lokali, jeżeli przez takie działania spowodują niekorzystną dla siebie sytuację w postaci podwyżki czynszu. Takie konsekwencje wynikałyby z przyjęcia poglądu wyrażonego w rewizji nadzwyczajnej.
- Pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniach powołanych decyzji organów administracyjnych /Naczelnika Miasta M.P. z dnia 20 stycznia 1984 r. i Wojewody B. z dnia 18 lutego 1984 r./, że w przypadkach zakupienia i założenia urządzeń kąpielowych przez najemcę zajmującego lokal mieszkalny w budynku zarządzanym przez jednostkę gospodarki uspołecznionej nie ma zastosowania przepis art. 17 ust. 1 prawa lokalowego, był zgodny z poglądem prezentowanym przez b. Ministerstwo Administracji i Gospodarki Przestrzennej, wyrażonym w piśmie z dnia 28 sierpnia 1983 r. rozesłanym do jednostek podległych.
W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny PRL wskazał, iż już po wydaniu przez Sąd Najwyższy uchwały z dnia 13 listopada 1984 r. III AZP 4/84 b. Ministerstwo Administracji i Gospodarki Przestrzennej wyjaśniło jednostkom podległym - pismem z dnia 28 maja 1985 r. - że od swego dotychczasowego poglądu nie odstępuje. Ministerstwo zaleciło podległym organom, by zawieszały postępowania administracyjne i zwracały się do Ministra Sprawiedliwości o wniesienie rewizji nadzwyczajnej od każdego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylono ostateczną decyzję administracyjną w tego typu sprawie. Rewizje takie do Sądu Najwyższego - z wyjątkiem omówionej - nie wpłynęły. Dało się zauważyć zjawisko /czy tendencja/ - wskazał Prokurator Generalny PRL - uchylania się organów administracyjnych od rozpoznawania /w formie decyzji/ sporów o wysokość czynszów, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści przepisu par. 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 1983 r. Ma to swoje pozaprawne uzasadnienie. Skoro nie wydaje się decyzji w tym przedmiocie, to nie mogą być one zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nieistnienie sporu nie stwarza z kolei dla najemcy uprawnień z par. 4 ust. 3 tego rozporządzenia do płacenia czynszu w dotychczasowej /nie podważonej/ wysokości. Jest to jednak praktyka godząca w obowiązujący porządek prawny i powodująca zrozumiały ujemny rezonans społeczny.
- Należy podzielić pogląd prawny wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1984 r. III AZP 4/84 i w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 września 1985 r. III ARN 20/85, że istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia wzajemnej relacji między przepisami art. 17 ust. 1 prawa lokalowego i par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r.
Z tego założenia wychodząc trzeba się zgodzić, że: 1/ przepis par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. nie stanowi unormowania szczegółowego w stosunku o przepisu art. 17 ust. 1 prawa lokalowego, wyjątku od ustawowej reguły wynikającej z tego ostatniego przepisu, jako że upoważnienie do wydania rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. zostało zawarte w przepisie art. 12 ust. 3, a nie w art. 16 /w obecnie obowiązującym jednolitym tekście - art. 17/ tego prawa, 2/ przepis par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. jest normą zawartą w akcie wykonawczym, przepis zaś art. 17 ust. 1 prawa lokalowego - normą ustawową, a w przypadku "kolizji" takich norm pierwszeństwo ma niewątpliwie przepis ustawy.
Przytoczone stwierdzenia upoważniają do wniosku, że w przypadku, gdy najemca lokalu mieszkalnego w budynku zarządzanym przez jednostkę gospodarki uspołecznionej założył w lokalu na własny koszt urządzenia kąpielowe, stanowiące niewątpliwie urządzenie techniczne wpływające na wysokość czynszu najmu, zachodzi sytuacja przewidziana w art. 17 ust. 1 prawa lokalowego z wszystkimi wynikającymi z tego przepisu konsekwencjami.
Powstaje jednak zagadnienie, czy można w ogóle mówić o "kolizji" między obu rozważanymi normami prawnymi. Ich treść normatywna jest przecież różna. Tak więc przepis par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. ma zastosowanie w sytuacji, gdy najemca lokalu mieszkalnego w budynku zarządzanym przez jednostkę gospodarki uspołecznionej zastaje w lokalu założone już urządzenia kąpielowe. Wówczas to jest zobowiązany do zapłaty kaucji - zabezpieczenia, że urządzenia te będą utrzymane w należytym stanie, które to zabezpieczenie przy rozwiązaniu stosunku najmu podlega rozliczeniu stosownie do przepisu par. 10 rozporządzenia. Przepis art. 17 ust. 1 prawa lokalowego dotyczy sytuacji odmiennej - w lokalu mieszkalnym w budynku zarządzanym przez jednostkę gospodarki uspołecznionej nie ma urządzeń kąpielowych, najemca nabywa je i zakłada na własny koszt i przez to podwyższa standard lokalu /urządzenia kąpielowe są urządzeniem technicznym, od którego istnienia zależy wysokość czynszu najmu/. Konsekwencje prawne takiej sytuacji wynikają wprost z przepisu: wynajmujący może - według swego uznania - zwrócić najemcy wartość urządzeń kąpielowych /ulepszenia/ i podwyższyć odpowiednio /o 30 proc. w stosunku do stawki bazowej/ czynsz najmu bądź wartości tej nie zwracać i pobierać czynsz nie podwyższony, a rozliczyć się z tytułu ulepszenia w dniu opróżnienia lokalu przez najemcę; najemca traci prawo domagania się od wynajmującego zwrotu wartości założonych urządzeń kąpielowych /ulepszenia/ w okresie trwania stosunku najmu.
Reasumując, trafny jest pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1984 r., że obie powołane wyżej normy prawne obowiązują równolegle, każda w granicach swej treści normatywnej. Nie znajduje natomiast uzasadnienia prawnego pogląd przyjęty w praktyce administracyjnej /stosownie do zalecenia b. Ministerstwa Administracji i Gospodarki Przestrzennej/, że przepis par. 9 rozporządzenia z dnia 7 marca 1975 r. wyłącza stosowanie normy ustawowej - przepisu art. 17 ust. 1 prawa lokalowego.
Pogląd, za którym opowiada się Sąd Najwyższy, ma istotny walor natury pozaprawnej - odpowiada poczuciu sprawiedliwości społecznej, stanowi dla najemców - odwrotnie niż w przypadku utrzymania dotychczasowej praktyki administracyjnej - zachętę do ulepszania wynajętych lokali mieszkalnych.
Przedstawione wyżej rozważania uzasadniają udzielenie odpowiedzi jak w sentencji uchwały.