Orzeczenie SN z 30 września 1993 r., III AZP 9/93

Teza

Do egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami /art. 73 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym - t.j. Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./ nie stosuje się art. 21 par. 1 pkt 3 Kpa.

Sentencja

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Rzecznika Praw Obywatelskich:

Czy egzaminowanie osób ubiegających się o uprawnienie kierowania pojazdami stanowi czynność organu administracji, do której mają zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 21 par. 1 pkt 3 Kpa ustalający właściwość miejscową organu administracji państwowej tej czynności/?

podjął uchwałę:

Uzasadnienie

1. Wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Sądu Najwyższego o wyjaśnienie przedstawionego we wniosku zagadnienia prawnego dotyczącego charakteru prawnego czynności egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia kierowania pojazdami wynikło na tle wpływających do niego skarg obywateli, wskazujących na utrwalającą się praktykę odmawiania przez ośrodki egzaminowania dopuszczenia do egzaminów osób nie mieszkających w województwie, w którym działa dany ośrodek. Praktyka ta wiąże się - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - ze stanowiskiem zajętym przez Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej i przekazaniem go wojewodom, którzy ośrodki egzaminowania kierowców organizują i nadzorują. Według tego stanowiska, egzaminowanie osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdami jest czynnością administracyjną, która dokonywana jest w ramach i na zasadzie kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że należy respektować m.in. zawartą w art. 21 par. 1 pkt 3 tego kodeksu zasadę ustalania właściwości miejscowej organu administracji państwowej według miejsca zamieszkania strony.

Rzecznik Praw Obywatelskich nie podziela tego stanowiska i w związku z tym uważa, że wskazana praktyka stanowi pozbawione podstawy prawnej ograniczenie wolności wyboru ośrodka egzaminowania.

2. Zagadnienia prawnego, będącego przedmiotem wniosku, dotyczą przede wszystkim przepisy dwóch aktów prawnych: ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /t.j. Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./ oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 marca 1992 r. w sprawie uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami i uprawnień instruktorów, wykładowców, egzaminatorów oraz w sprawie szkolenia i egzaminowania /Dz.U. nr 33 poz. 146/.

W art. 69 ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym określa się wymagania materialne oraz formalne stawiane kierującym pojazdem, a przepis art. 73 tegoż Prawa stanowi, że "sprawdzenia kwalifikacji osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami dokonuje egzaminator w ośrodku egzaminowania wyznaczonym przez wojewodę". Stosownie zaś do przepisu art. 79 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym do podjęcia decyzji w sprawie wydania uprawnienia do kierowania pojazdami powołany jest kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, a w uzasadnionych przypadkach - właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu.

W powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 marca 1992 r. należy przede wszystkim zwrócić uwagę na przepis par. 7 ust. 2, który umocowuje określone ośrodki szkolenia i szkoły do wystawiania zaświadczeń potwierdzających ukończenie szkolenia, oraz na przepis par. 9 ust. 1, który stanowi, że "osoba ubiegająca się o uprawnienie do kierowania pojazdem powinna złożyć do właściwego organu administracji, za pośrednictwem ośrodka egzaminowania, podanie na druku według wzoru, który określa załącznik nr 4 do rozporządzenia". W załączniku nr 4 wzór strony pierwszej podania zawiera dane osobowe oraz określenie rodzaju uprawnienia, natomiast wzór strony drugiej zawiera rubryki wyniku egzaminu, miejsce na decyzję oraz rubrykę potwierdzenia odbioru dokumentu. Już z samego wzoru podania wynika, że ośrodki egzaminowania spełniają dwojaką funkcję, albowiem pośredniczą czysto technicznie w przyjmowaniu podań o wydanie dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami, a jednocześnie kompletują akta sprawy przez zamieszczenie w stosownej rubryce podania danych o wyniku egzaminu w pierwszym terminie lub w terminie poprawkowym.

Wiele postanowień rozporządzenia odnosi się do zadań i kompetencji wojewody. Na przykład par. 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia daje wojewodzie kompetencję do prowadzenia listy egzaminatorów /jest ona ustalona na jeden rok - par. 14 ust. 2/. Wojewoda przydziela egzaminatorowi numer ewidencyjny /par. 14 ust. 3/. Wojewoda zatrudnia egzaminatorów spośród osób wpisanych na listę prowadzoną przez niego, na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia /par. 15 ust. 1/ przydzielając jednocześnie imienną pieczątkę według ustalonego wzoru, która jest opatrzona numerem ewidencyjnym /par. 15 ust. 2/. Paragraf 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi zaś, że "wojewoda dokonuje oceny pracy egzaminatorów oraz tworzy warunki do podnoszenia kwalifikacji", a w ust. 2 tego paragrafu nakłada się na wojewodę obowiązek organizowania corocznie przeszkolenia egzaminatorów w czterech dziedzinach szkolenia kandydatów na kierowców /wymienionych wyczerpująco w tym przepisie/.

3. Prawna reglamentacja egzaminowania, o które w sprawie chodzi, jest bardzo podobna, co do przedmiotu i metody regulacji, do reglamentacji sposobu uzyskiwania kwalifikacji kierowcy w ramach określonego szkolenia. W obu wypadkach ustalone zostały określone sytuacje faktyczne /czynności/, które powinny zaistnieć, ażeby można było uznać, że dana osoba spełnia warunki dotyczące: 1/ odbycia odpowiedniego przeszkolenia, 2/ wykazania się niezbędnymi kwalifikacjami. Pierwszy z tych warunków realizowany jest w drodze szkolenia, co stwierdza się w zaświadczeniu ośrodka szkolenia /szkoły/. Drugi z nich powstaje w wyniku faktycznych czynności egzaminacyjnych przed specjalnie do tego uprawnionymi egzaminatorami w ośrodkach egzaminowania i nadzorowanych przez wojewodów, a jego materialnym wyrazem jest stwierdzenie wyniku egzaminu na odpowiednim dokumencie.
4. Uzyskiwanie kwalifikacji wymaganych od kierowcy następuje poza przedmiotem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami /art. 79 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym/. Zainteresowana osoba najpierw uzyskuje potwierdzenie wymaganych prawem warunków co do odbycia szkolenia oraz zdania egzaminu i dopiero wtedy, spełniając te warunki, ma prawo do żądania wydania na jej rzecz przez właściwy organ administracji państwowej /kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej/ uprawnienia do kierowania pojazdami. Tylko te ostatnie rozstrzygnięcia - stosownie do jednoznacznie brzmiącego uregulowania zawartego w art. 79 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei tylko to postępowanie, które kończy decyzja administracyjna podlega - w myśl art. 1 par. 1 pkt 1 i par. 2 Kpa - reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego.

Wprawdzie, jak o tym wspomniano w pkt 2, w przepisach instrukcyjnych przewidziane zostało pewne zespolenie czynności ośrodków egzaminowania z postępowaniem decyzyjnym w sprawie o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami, jednakże jest to połączenie wyłącznie tylko technicznie odrębnych od siebie i odrębnych w swych charakterach prawnych procedur. Chodzi tu bowiem tylko o "pośrednictwo" ośrodka egzaminowania w przekazaniu do kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej wniosku o wydanie prawa jazdy i wymaganych w tym zakresie dokumentów. Nie może tu być mowy o innym charakterze włączenie ośrodków egzaminowania w postępowanie jurysdykcyjne, skoro ośrodki te w żaden sposób nie wchodzą w skład struktury organizacyjnej rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej.

Nie ma powodów do uznania, że egzaminowanie - które, jak to już poprzednio wyjaśniono, jest zespołem czynności faktycznych dotyczących sprawdzenia umiejętności prowadzenia pojazdów, podlega reżimowi postępowania administracyjnego określonemu w kodeksie, skoro ma on zastosowanie w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

5. Jeżeli zatem egzaminowanie z umiejętności prowadzenia pojazdów nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też nie jest integralną częścią postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej - to do przedmiotowego egzaminowania nie ma zastosowania wskazany we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przepis art. 21 par. 1 pkt 3 Kpa, dotyczący właściwości miejscowej organu administracyjnego w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

Do rozważenia pozostawałoby jeszcze pytanie nasuwające się w związku z pozycją prawną ośrodków egzaminowania /egzaminatorów/ w stosunku do wojewody, który te ośrodki ustanawia i je nadzoruje. Chodzi mianowicie o to, czy z tego powodu nie wynikają jakieś implikacje w zakresie właściwości miejscowej ośrodków egzaminowania, w szczególności co do ograniczenia jej do obszaru właściwości wojewody?

Z tego punktu widzenia istotne jest, że przepisy określające organizację i tryb działalności ośrodków egzaminowania oraz działających w nich egzaminatorów nie zawierają w tym zakresie żadnego ograniczenia. W tych przepisach zawarte jest raczej - na co zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich uregulowanie odwrotne, skoro w instrukcji stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 marca 1992 r. przewidziana została taka sytuacja, że "dokumenty osób egzaminowanych mogą na ich wniosek być przekazywane przez ośrodek egzaminowania do innego ośrodka egzaminowania". Ponadto z faktu sprawowania nadzoru przez wojewodę nad ośrodkami egzaminacyjnymi wynika, że mają one przeznaczoną im siedzibę i prowadzą działalność w obszarze właściwości wojewody, któremu podlegają. Nie wynika natomiast z tego ograniczenie dla ośrodków egzaminowani a co do wykonywania działalności tylko w stosunku do osób zamieszkałych w danym województwie.

W wyniku powyższych rozważań należało przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne wyjaśnić, stwierdzając, że art. 21 1 pkt 3 Kpa nie stanowi podstawy do ograniczenia zakresu działalności ośrodków egzaminowania wobec osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami.