Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie, w składzie powiększonym, zagadnienia prawnego, sformułowanego w części wstępnej niniejszej uchwały. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, od jego decyzji nie wyrażającej zgody na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie nie przysługuje skarga ani inny środek do Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawo o adwokaturze - ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - /Dz.U. nr 16 poz. 124/, jest prawem szczególnym w stosunku do przepisów Kpa, a art. 4 ust. 3 jest wyjątkowy wśród tych przepisów. Decyzja podjęta w trybie art. 4 pkt 3 ustawy prawo o adwokaturze obejmuje w przeważającej części takie kwestie, jak potrzeba ustanowienia kancelarii indywidualnej w danej miejscowości, zgodność tej decyzji z planem rozmieszczenia adwokatów, zapotrzebowanie ludności na pomoc prawną, bliskość zespołów adwokackich itp. Ustalanie tych wszystkich kwestii należy do organów samorządu adwokackiego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości.
Działalność ta nie podlega ustawowej kontroli przez sąd czy inny organ władzy. Nadto przepis art. 4 ust. 3 ustawy prawo o adwokaturze pozostawia uznaniu Ministra Sprawiedliwości kwestię wyrażenia zgody. Kwestie wyrażania zgody na prowadzenie kancelarii indywidualnej nie należą do kategorii spraw mieszczących się w przepisie art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, również od jego decyzji utrzymujących w mocy uchwały okręgowej rady adwokackiej odmawiające wpisu na listy adwokatów lub aplikantów adwokackich nie przysługuje żaden środek prawny. Prawo o adwokaturze reguluje kwestie odwołań od ostatecznych decyzji odmawiających wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Artykuł 47 ust. 2 stanowi, że od takiej uchwały przysługuje zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego. Przepis ten upoważnia Ministra Sprawiedliwości do kontroli ostatecznych decyzji w wymienionych sprawach w zakresie przewidzianym w art. 138 i innych /163/ Kpa, które dotyczą przypadków przewidzianych w przepisach szczególnych, jakim jest przepis art. 47 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze. Wydana na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze decyzja Ministra Sprawiedliwości nie podlega już zaskarżeniu, ponieważ przepisy Kpa, jak również przepisy prawa o adwokaturze nie przewidują skargi czy odwołania lub innego środka prawnego od takiej decyzji.
Ponieważ prawo o adwokaturze samodzielnie normuje kwestie dopuszczalności i zakresu kontroli sądowej decyzji /uchwał/ organów adwokatury, do kontroli tej nie mogą być stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Gdyby istniała możliwość kontroli wymienionych /dotyczących wpisów/ decyzji Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kpa - przepis art. 69 ust. 3 ustawy prawo o adwokaturze byłby oczywiście zbędny.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Przepisy art. 4 i art. 47 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze stanowią, co następuje:
Art. 4.
- 1. Adwokat wykonuje zawód w zespole adwokackim.
- 2. Adwokat może wykonywać zawód także w obsłudze prawnej na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
- 3. W uzasadnionych wypadkach Minister Sprawiedliwości, na wniosek okręgowej rady adwokackiej, może wyrazić zgodę na wykonywanie zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem.
Art.
- 47. 1 (...).
- 2. Od ostatecznej decyzji /chodzi o decyzję rady adwokackiej/ odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego.
Decyzje, jakie Minister Sprawiedliwości podejmuje na podstawie przytoczonych przepisów, wykazują znamiona decyzji organu administracji państwowej w sprawach uprawnień do wykonywania określonych czynności i zajęć. Po myśli zaś art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa "decyzje organu administracji państwowej w sprawach uprawnień do wykonywania określonych czynności i zajęć mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego". Stwierdzenie to prowadzi bezpośrednio do wniosku, że decyzje te podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli - w konkretnej sytuacji faktycznej - nie są zgodne z prawem.
Do odmiennych wniosków mogłoby prowadzić założenie, że przepisy prawa o adwokaturze normują nie tylko zasady postępowania w sprawach dotyczących adwokatów i aplikantów adwokackich, ale także tryb odwoławczy w tych sprawach, że więc - jako normy szczególne - wyłączają możność stosowania art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa.
Założenie takie jednak nie ma dostatecznie uzasadnionych podstaw.
Kodeks postępowania administracyjnego jest podstawowym aktem normatywnym normującym postępowanie przed organami administracji państwowej oraz określa sposób odwoływania się od podejmowanych przez te organy decyzji administracyjnych. Z reguły ma zastosowanie wtedy, gdy organ administracji państwowej rozstrzyga sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej. Przepis szczególny może regułę tę wyłączyć, wyłączenie takie jednak musi być niewątpliwe. Nie ma domniemania, że w następstwie wydania szczególnego aktu normatywnego, dotyczącego określonej grupy zagadnień rozwiązywanych m.in. przez organ administracji państwowej /np. prawa o adwokaturze/, dochodzi do kompleksowego wyłączenia stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś art. 196 tego kodeksu. W rzeczywistości przepisy prawa o adwokaturze zawierają unormowania szczególne, nie podlegające wykładni rozszerzającej, dotyczące tylko niektórych, ściśle określonych sytuacji.
Nie doszło przez to do kompleksowego, odmiennego w porównaniu z art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa unormowania zagadnienia odwoływania się od decyzji organu administracji państwowej /Ministra Sprawiedliwości/ w sprawach dotyczących adwokatów i aplikantów adwokackich. Takie szczególne unormowanie nie podlegające wykładni rozszerzającej zawiera natomiast przepis art. 69 ust. 3 ustawy prawo o adwokaturze, stanowiąc, że decyzja Ministra Sprawiedliwości, sprzeciwiająca się wpisowi konkretnej osoby na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, może być zaskarżona do Sądu Najwyższego przez zainteresowanego lub organ samorządu adwokackiego. Gdyby nie było tego przepisu decyzja Ministra Sprawiedliwości, zawierająca sprzeciw, jako oczywiście dotycząca uprawnień do wykonywania określonych czynności i zajęć, podlegałaby zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustęp 3 powołanego przepisu zasadę tę zmienił, stwarzając inny tryb odwołania, ale tylko w tym zakresie, tj. w zakresie zaskarżenia sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości, o jakim mowa w tym przepisie.
W ten sposób adwokaci i aplikanci uzyskali bezpośrednio /bez konieczności korzystania z rewizji nadzwyczajnej, którą mogą być zaskarżone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego/ dojście do Sądu Najwyższego w postępowaniu dotyczącym najważniejszej dla nich kwestii, mianowicie wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, a więc - z tego punktu widzenia - poprawili swoją sytuację. Nie można jednak z tej okoliczności wyprowadzać wniosku, że przez to doszło równocześnie do pogorszenia ich sytuacji w innych sprawach, w szczególności zaś wniosku, że w tych innych sprawach, zwłaszcza w sprawach, o jakich mowa w art. 4 ust. 3 i art. 47 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze, adwokaci i aplikanci adwokaccy utracili w ogóle możliwość zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości. Przeciwnie, istnieją podstawy do wniosku, że skoro w przepisach sprawa o adwokaturze dotyczących tych "innych" spraw nie ma odpowiednika art. 69 ust. 3, oznacza to, że w zakresie odwoływania się od decyzji Ministra Sprawiedliwości nic nie zostało zmienione, a więc nadal wchodzi w zastosowanie przepis art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa.
Nie ma przy tym dostatecznych podstaw do przypisania ustawodawcy intencji poddania kontroli sądu tylko sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości od uchwały okręgowej rady adwokackiej czy Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich z pozostawieniem bez kontroli sądowej decyzji Ministra Sprawiedliwości - nie uwzględniającej odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, skoro zarówno sprzeciw, jak i wspomniana decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odmowy wpisu dotyczą w istocie tego samego przedmiotu - zamknięcia drogi do wykonywania zawodu adwokackiego.
Problematyka trybu postępowania przed organami samorządu adwokackiego nie pokrywa się w całości z problematyką trybu kontrolowania zgodności z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości w sprawach adwokatów i aplikantów adwokackich. Stwierdzenie więc, że decyzje te mieszczą się w ramach nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad adwokaturą, także nie przesądza o ich niezaskarżalności. W konsekwencji rozważania dotyczące trybu i kolejności rozpoznawania spraw adwokackich przez organy samorządu adwokackiego okazują się bezprzedmiotowe i nieprzydatne. Istotne jest, że na pewnym etapie tego postępowania włącza się Minister Sprawiedliwości i jako organ administracji państwowej, a nie jako organ samorządu adwokackiego, podejmuje władczą decyzję dotyczącą uprawnień konkretnej osoby do wykonywania czynności adwokata lub aplikanta adwokackiego.
Chodzi o to, czy taka decyzja Ministra Sprawiedliwości, w szczególności decyzja mająca formalne oparcie w przepisie art. 4 ust. 3 lub art. 47 ustawy prawo o adwokaturze, może być przez tę konkretną osobę, której bezpośrednio dotyczy, zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, i to bez względu na to, czy postępowanie przed organami samorządu adwokackiego było prawidłowe, czy nie. Nie jest to więc kwestia dotycząca zakresu uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości, lecz kwestie uprawnień konkretnego obywatela do żądania, by zgodność z prawem dotyczącej go decyzji administracyjnej Ministra Sprawiedliwości skontrolował sąd administracyjny.
Utworzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i poddanie jego kontroli - w szerokim zakresie - decyzji administracyjnych stanowiło istotną zdobycz w naszym życiu społecznym i państwowym. W powszechnym przekonaniu sądowa kontrola takich decyzji jest potrzebna. Nie jest konieczne - przy braku dostatecznie przekonujących argumentów - ograniczanie zakresu tej kontroli w drodze wykładni obowiązujących przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje swoją właściwość w rozważanym zakresie /por. NSA III SA 91/84, "Prawo i Życie" 1984, nr 38; "Palestra" 1984, z. 12; III SA 393/84, "Palestra" 1985, z. 7-8; III SA 87/84, "Palestra" 1985, z. 7-8/, znajdując poparcie w piśmiennictwie prawniczym /por. K. Buchała: Prawo o adwokaturze, PiP 1982, z. 10; L. Myczkowski: Na marginesie pojęcia samorządności zespołu adwokackiego, "Palestra" 1983, z. 5-6; J. Czerwiakowski: glosa do postanowienia NSA II SA 91/84, "Palestra" 1984, z. 12; także A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1985, s. 288/.
Ze skierowanego do Sądu Najwyższego pisma z dnia 14 kwietnia 1986 r. wynika, że podobny kierunek wykładni przepisów art. 4 ust. 3 i art. 47 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze reprezentuje także Naczelna Rada Adwokacka.
W związku z wyrażonym we wniosku o podjęcie uchwały poglądem, że decyzje z art. 4 ust. 3 ustawy prawo o adwokaturze nie podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż związane są z utworzeniem w określonej miejscowości indywidualnej kancelarii adwokackiej, co należy do organów samorządu adwokackiego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości i nie podlega kontroli sądowej, stwierdzić należy, że w stosunku do adwokata ubiegającego się o zgodę na wykonywanie zawodu indywidualnie lub z innym adwokatem przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja odmawiająca wyrażenia takiej zgody, nie zaś polityka organów samorządu adwokackiego i Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozmieszczenia indywidualnych kancelarii adwokackich.
Mając powyższe na uwadze skład siedmiu sędziów Sądu najwyższego na przedstawione mu pytanie udzielił odpowiedzi - jak w sentencji niniejszej uchwały.