Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 1998 r. (...) uchylił decyzję Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 5 października 1995 r. (...) w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa.
Minister Przemysłu i Handlu decyzją z dnia 5 października 1995 r. stwierdził nieważność:
1/ orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 sierpnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa w części dotyczącej przejęcia wraz z przedsiębiorstwem Zakłady Graficzne "B.K. i S-ka, Sp. Akc" w Ł. przy ul. D. i T. nieruchomości stanowiącej własność B. K., położonej w Ł., przy ul. D. i T., 2/ orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 marca 1950 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: Zakłady Graficzne "B.K. i S-ka, Sp. Akc" w Ł. przy ul. D. i T., w części dotyczącej nieruchomości, stanowiącej własność B.K. położonej w Ł., przy ul. D. i T. Pismem pochodzącym z 1995 r. /bez daty/ Ł. Zakłady Graficzne wezwały Ministra Przemysłu i Handlu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie pismem z dnia 2 listopada 1995 r. skierowały skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o NSA i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. W ocenie Ministra Sprawiedliwości zawarte w decyzji Ministra Przemysłu i Handlu, jako organu pierwszej instancji, z dnia 5 października 1995 r. pouczenie: "Decyzja niniejsza jest ostateczna. Z powodu jej niezgodności z prawem strony mogą wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Ministra Przemysłu i Handlu w terminie 30 dni od daty doręczenia", jest nieprawidłowe, albowiem pomija treść art. 127 par. 3 Kpa. Przepis ten przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji Mylne pouczenie strony nie może wywołać dla niej ujemnych konsekwencji. W tym wypadku zastosowanie się do mylnego pouczenia, według Ministra Sprawiedliwości, pozbawiło stronę jednej instancji.
Zasada dwuinstancyjności jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/. Jednoinstancyjność postępowania przed organem naczelnym została złagodzona wprowadzeniem nowelizacją Kpa z 1980 r. nowego środka zaskarżenia opartego na konstrukcji niedewolutywnej. Tym środkiem jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Do jego rozpatrzenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. W konsekwencji, w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ naczelny winien wydać nową decyzję administracyjną. Dopiero od tej decyzji przysługiwałaby skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ogólną regułą i warunkiem wnoszenia skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest konieczność wyczerpania środków odwoławczych. W późniejszym czasie, /w stosunku do daty decyzji Ministra Przemysłu i Handlu/. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się reguła, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie może mieć zastosowania w sprawie, w której postępowanie jest unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w tym postępowaniu są przewidziane środki odwoławcze.
Tego stanu rzeczy nie zmienia w niczym okoliczność, iż niektóre rozstrzygnięcia w tym postępowaniu są ostateczne, a więc nie przysługuje od nich środek odwoławczy /uchwała NSA z dnia 29 września 1997 r., OPK 36/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 6, także uchwała NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/ wyrażono pogląd, że "w sprawie, w której naczelny organ administracji państwowej wydaje decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonego w art. 127 par. 3 Kpa". Tymczasem wbrew art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 obowiązującej od 1 października 1995 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, decyzja Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 5 października 1995 r. zawiera pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego i to za pośrednictwem Ministra Przemysłu i Handlu /pouczenie takie mogło być aktualne na tle poprzednio obowiązujących przepisów/. Brakowało natomiast pouczenia o treści art. 127 par. 3 Kpa.
Ł. Zakłady Graficzne, jako strona postępowania, zwróciły się z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, przy czym ustalono, że pismo to nosi datę 23 października 1995 r. Jeżeli został zachowany termin, Ministerstwo Przemysłu i Handlu winno zatem potraktować to pismo jako odwołanie - wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Do pisma tego Ministerstwo Przemysłu i Handlu nie ustosunkowało się w ogóle. W tej sytuacji Ł. Zakłady Graficzne w Ł. pismem z dnia 21 listopada 1995 r. wniosły skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego.
Rozpoznanie tej skargi nastąpiło wbrew treści art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do kwestii naruszenia art. 127 par. 3 Kpa. Jak to już wskazano, zasada dwuinstancyjności postępowania jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, respektowaną także przez inne procedury. W chwili obecnej jest to norma konstytucyjna /art. 78 Konstytucji/. Naruszenie tej zasady, leżącej u podstaw państwa prawnego, należy uznać za rażące, godzące w istotny interes strony.
W tej sytuacji, gdy nie zostały wyczerpane środki odwoławcze, skarga była niedopuszczalna i na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podlegała odrzuceniu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, zaś zgodnie z art. 34 ust. 3 tej ustawy, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyczerpanie środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym albo zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z wyraźnego i kategorycznego brzmienia powyższych przepisów wynika ponadto, że jeżeli stronie służyły środki odwoławcze w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, to nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie tylko wtedy, gdy strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała środków odwoławczych w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy, ale także wówczas, gdy strona błędnie zwróciła się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że w decyzji Ministra Przemysłu i Handlu, jako organu pierwszej instancji, z dnia 5 października 1995 r. zawarte jest pouczenie tej treści: "Decyzja niniejsza jest ostateczna. Z powodu jej niezgodności z prawem strony mogą wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Ministra Przemysłu i Handlu w terminie 30 dni od daty doręczenia". Pouczenie to, jak trafnie podkreśla się w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, jest błędne, bowiem pomijało treść przepisu art. 127 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wówczas stanowił, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pouczenie to było nieprawidłowe także z tego powodu, że naruszało przepis art. 35 ust. 1 ustawy, który przewiduje wnoszenie skargi bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże po spełnieniu warunków przewidzianych w art. 34 ust. 1 lub art. 34 ust. 3 ustawy.
Zgodnie z przepisem art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego błędne pouczenie w decyzji między innymi co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W rozpoznawanej sprawie jest jednak sporne, czy skarżący zastosował się do pouczenia zawartego w tej decyzji, skoro zwrócił się w dniu 23 października 1995 r. do Ministra Przemysłu i Handlu z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy, a następnie w dniu 2 listopada 1995 z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało ujęte jako uzupełnienie powyższego wniosku, zaś skargę wniósł w dniu 7 listopada 1995 r. bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro skarżący nie zastosował się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji, lecz przy wniesieniu skargi zastosował tryb, który wedle jego oceny był prawidłowy. Nie jest zatem trafny zarzut wyrażony w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, że błędne pouczenie zawarte w powyższej decyzji Ministra Przemysłu i Handlu pozbawiło stronę jednej instancji. Strona została bowiem pozbawiona jednej instancji wskutek sprzecznego z prawem zachowania się naczelnego organu administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Z wyraźnego i nie budzącego żadnej wątpliwości przepisu art. 127 par. 3 Kpa wynika bowiem jednoznacznie, że od wydanej w pierwszej instancji decyzji naczelnego organu administracji publicznej. nie służy stronie odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Przemysłu i Handlu był zatem obowiązany rozważyć, czego nie uczynił, czy wniosek strony o usunięcie naruszenia prawa spełnia wymagania stawiane wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu przepisu art. 127 par. 3 Kpa. Należy bowiem przyjąć, że organ administracji publicznej nie jest związany pouczeniem zawartym w wydanej przez siebie decyzji, jeżeli pouczenie to jest błędne i w związku z tym powinien podejmować wszelkie działania zmierzające do zapewnienia wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przewidzianym przepisami ustawowymi. Tymczasem Minister Przemysłu i Handlu zamiast skorygować swoje błędne stanowisko zawarte w pouczeniu o trybie wniesienia skargi do Sądu, pismem z dnia 8 listopada 1995 r. wezwał skarżącego o wskazanie konkretnych przepisów, które zostały naruszone decyzją z dnia 5 października 1995 r., gdyż "w przeciwnym wypadku pismo z dnia 23.10.1995 r. zostanie potraktowane jako skarga na decyzję Ministra Przemysłu i Handlu i przekazane według właściwości do rozpatrzenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu".
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 par. 3 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu tego środka odwoławczego /np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/ Należy zatem stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem rażąco naruszył przepis art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skoro rozpoznał skargę na decyzję organu pierwszej instancji wniesioną bez wyczerpania środka odwoławczego przewidzianego w art. 127 par. 3 Kpa.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.