Uzasadnienie
Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego opiera się na następujących ustaleniach.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, decyzją z dnia 15 kwietnia 1999 r. odmówił Ewie S. przyznania zasiłku okresowego o którego przyznanie ona wystąpiła.
Strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wskazanego jako organ odwoławczy w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia 31 maja 1999 r. po rozpatrzeniu odwołania stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ewa S. zarzuciła, że zaskarżone postanowienie Kolegium Odwoławczego jest dla niej krzywdzące na tle jej sytuacji życiowej, którą przedstawiła.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 1999 r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. I SA 633/99 także w rozpatrywanej sprawie przyjęto, że sprawy z zakresu dokumentacji rządowej zlecone jednostkom samorządu terytorialnego do wykonania nie podlegają właściwości interpretacyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych. Sprawy takie nie stają się bowiem sprawami z zakresu właściwości samorządu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /w brzmieniu nadanym ustawą ogłoszoną w Dz.U. 1998 nr 161 poz. 1124/.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w rewizji nadzwyczajnej zarzucił rażące naruszenie: po pierwsze - art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu ustalonym art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126 - powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie niektórych ustaw/ w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/, a także w związku z art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268 - powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie Kpa z 2000 r./ - ponieważ zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. dotyczyła sprawy wszczętej już po dniu 31 grudnia 1998 r.; po drugie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o samorządzie gminnym/, w brzmieniu ustalonym art. 10 pkt 9 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, w związku z art. 9 ust. 1 i art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej; po trzecie - art. 22 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/ oraz w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 51 ustawy o NSA - a to wobec braku podstaw do zastosowania tego zespołu przepisów przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, rewizja nadzwyczajna na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma - okoliczność, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 9 kwietnia 1999 r. W tej sytuacji bowiem, zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 1 Kpa /w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r./ oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/ w związku z art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w odniesieniu do spraw wszczętych przed organami samorządu terytorialnego, działającymi jako organy pierwszej instancji, począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. istnieje domniemanie kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów drugiej instancji /dlatego właśnie w art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych stwierdza się, że "sprawy z zakresu administracji rządowej wszczęte i nie zakończone decyzja ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego wojewodę"/.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.
Art. 17 pkt 1 Kpa, który z dniem 1 stycznia 1999 r. uległ zmianie na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/, stanowi, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są "samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Równocześnie z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124 - por. art. 7 tej ustawy, powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/, na podstawie której samorządowe kolegia odwoławcze stały się "organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 i nr 160 poz. 1083 oraz Dz.U. 1998 nr 106 poz. 668/, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej" /art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych/. Przy czym art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych; pełniący funkcję przepisu intertemporalnego, stanowił wyraźnie, że wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. powyższej, nowej regulacji prawnej dotyczącej właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę podlegają jedynie te sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /tzn. indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej zaliczone do właściwości jednostek samorządu terytorialnego/, które zostały "wszczęte i nie zakończane decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy". Oznacza to /a contrario/, że ustawodawca przesądził o tym, iż od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a więc także w takich sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych samorządowi terytorialnemu, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego stało się właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że postępowanie w określonej indywidualnej sprawie z zakresu administracji rządowej zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1999 r. i do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, - tylko w takim wypadku organem wyższego stopnia właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji także po dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawał nadal właściwy miejscowo wojewoda.
Zarzut stawiany przedstawionej interpretacji omawianych wyżej nowych regulacji prawnych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., jakoby była ona sprzeczna z formalnie obowiązującą wówczas nadal dyspozycją art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 98 poz. 577 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o administracji rządowej w województwie/, który stanowił, iż wojewoda jest "organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym", jest niezasadny. To prawda, że art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie został formalnie zmieniony dopiero z dniem wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268 powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie Kpa i ustawy o administracji rządowej w województwie/, który nadał nowe brzmienie art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie i w konsekwencji formalnie dopiero począwszy od dnia 15 kwietnia 2000 r. /art. 4 ustawy o zmianie Kpa i ustawy o administracji rządowej w województwie/ art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowi, że wojewoda jest "organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią".
Należy jednak zważyć, że:
Po pierwsze - w sytuacji, w której z dniem 1 stycznia 1999 r. w obowiązującym porządku prawnym pojawiły się dwie wzajemnie sprzeczne regulacje prawne dotyczące właściwości organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do załatwianych przez organy samorządowe indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zaliczanych do tzw. zadań zleconych gminie, tzn. z jednej strony art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /w wersji zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/ i stanowiący, że samorządowe kolegia odwoławcze "są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej" oraz art. 17 pkt 1 Kpa /w wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw/, stanowiący, że "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej", a z drugiej strony art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie, który wówczas nadal stanowił, że "wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym" - zgodnie z zasadą lex posterior generalis derogat legi priori generali należało przyjąć, że pomimo braku formalnej derogacji dyspozycji ówcześnie obowiązującej wersji art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie, która zgodna była z obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. wersją art. 17 pkt 1 Kpa, stanowiącą wówczas, że: "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są, (...) w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze", przepis ten utracił moc prawną w dniu 1 stycznia 1999 r.
Stanowisko przeciwne byłoby bowiem sprzeczne z jednym z podstawowych założeń reformy ustrojowej administracji terenowej w państwie, wedle którego we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywać miało prawne domniemanie /praesumptio iuris/ kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych, chyba że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do określonej kategorii spraw stanowi inaczej /art. 17 pkt 4 Kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - w obu wypadkach w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r./. Przepis art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie /w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r./ nie mógł być traktowany w tym kontekście jako przepis szczególny nie tylko z tej przyczyny, że nie dotyczył on jakiejś ściśle określonej kategorii spraw, lecz był sformułowany w sposób generalny, ale również dlatego, że jego ówczesna redakcja nawiązywała wyraźnie do dyspozycji art. 17 pkt 1 Kpa obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. - "Wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym" - i w konsekwencji, po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zmienionej wersji art. 17 pkt 4 Kpa, była z nią po prostu sprzeczna.
Po drugie - przedstawiona wyżej interpretacja, w myśl której z dniem 1 stycznia 1999 r. samorządowe kolegia odwoławcze były, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, organami wyższego stopnia we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego /w tym także w sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych/, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej /art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w wersji zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1 Kpa w wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw, znajduje także potwierdzenie w dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, stanowiącego, że: "Sprawy z zakresu administracji rządowej (...) wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tzn. przed dniem 1 stycznia 1999 r. - dop., podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę". W przeciwnym bowiem razie zbędne byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę do porządku prawnego tego typu rodzaju normy intertemporalnej.
Po trzecie - także ustawodawca, dostrzegając dylemat interpretacyjny, jaki na gruncie obowiązującego porządku prawnego po dniu 1 stycznia 1999 r. stwarzały omawiane wyżej przepisy, w art. 3 ustawy o zmianie Kpa i ustawy o administracji rządowej w województwie przesądził wyraźnie o tym, że:
"1. W sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi, że odwołanie od decyzji przysługuję do wojewody, nie stwierdza się nieważności decyzji organu odwoławczego, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego.
- Odwołania w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wszczęte po dniu 1 stycznia 1999 r. i nie zakończone przez organ wyższego stopnia decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tzn. przed dniem 15 kwietnia 2000 r. - dop./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej".
Przedstawiona interpretacja stanu prawnego obowiązującego w dniu 1 stycznia 1999 r. wskazuje na to, że podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty rażącego naruszenia prawa okazały się w rozpoznawanej sprawie trafne.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.