Uzasadnienie
Społeczna Komisja Rewindykacyjna orzeczeniem z dnia 18 grudnia 1991 r. (...) zobowiązała Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Pracowników Górniczo-Hutniczego Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. do zapłaty NSZZ "Solidarność" przy Górniczo-Hutniczym Specjalistycznym Zespole Opieki Zdrowotnej w L. dwadzieścia trzy miliony pięćset siedemdziesiąt pięć tysięcy sto siedemdziesiąt osiem zł z ustawowymi odsetkami od dnia doręczenia orzeczenia. W ocenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej jest niesporne, że uczestnik postępowania przejął w maju 1984 r. kwotę 212.007 zł stanowiącej majątek NSZZ "Solidarność". Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /Dz.U. 1991 nr 4 poz. 17/ wszystkie składniki majątku związków zawodowych odebrane im w wyniku wprowadzenia stanu wojennego podlegają zwrotowi, zaś waluta polska podlega waloryzacji stosownie do reguł określonych w przepisie art. 3 tej ustawy.
Niezależny Samorządny Związek zawodowy "Solidarność" Zarząd Regionu Zagłębie Miedziowe w L. wniósł o wznowienie postępowania z udziałem Wojewody L., bowiem w ocenie wnioskodawcy powyższe orzeczenie nie zostało zrealizowane z uwagi na wykreślenie zobowiązanego z rejestru związków zawodowych postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w L. z dnia 29 czerwca 1992 r. (...); jako podstawę wniosku wskazano przepis art. 3[1] ust. 4 i 6 ustawy dodanym ustawą z dnia 10 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego oraz o zmianie ustawy o związkach zawodowych /Dz.U. nr 75 poz. 355/.
Społeczna Komisja Rewindykacyjna orzeczeniem z dnia 9 kwietnia 1997 r. (...), na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1996 r. w związku z art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i art. 3[1] ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /t.j. Dz.U. 1996 nr 143 poz. 661 ze zm./ w pkt 1 uchyliła orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 18 grudnia 1991 r., w pkt 2 zobowiązała Wojewodę L. do zapłaty NSZZ "Solidarność" - Zarząd Regionu Zagłębie Miedziowe w L. kwoty 22.055 zł z ustawowymi odsetkami od dnia wydania orzeczenia, w pkt 3 umorzyła postępowanie w stosunku do NSZZ Pracowników Górniczo-Hutniczego Specjalistycznego ZOZ w L. Uchylenie orzeczenia z dnia 18 grudnia 1991 r. Komisja uzasadniła koniecznością rozpoznania sprawy zgodnie z przepisami znowelizowanej ustawy rewindykacyjnej, a jako podstawę prawna wskazała przepis art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwota, która powinien był zwrócić do NSZZ Pracowników Górniczo-Hutniczego Specjalistycznego ZOZ w L., obliczona zgodnie z art. art. 3[1] ust. 2 ustawy wynosi 68 zł, zaś kwota podlegająca zwrotowi po jej zwaloryzowaniu zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy - 22.123 zł. Stosownie do przepisu art. art. 3[1] ust. 4 ustawy Skarb Państwa wypłaca związkom zawodowym, które majątek utraciły w wysokości różnicy między zwaloryzowaną kwotą należną tym związkom, a kwotą, którą obowiązany jest zwrócić związek, który majątek przejął; w rozpatrywanej sprawie jest to kwota 22.055 zł.
Wojewoda L. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komisję nie kwestionował wysokości orzeczonej kwoty, lecz jedynie zasadność wypłacenia całej kwoty w gotówce. W ocenie Wojewody zakładowa organizacja związkowa w gotówce otrzymałaby jedynie kwotę do 10.000 zł, zaś różnica byłaby kompensowana w innej formie. NSZZ "Solidarność" - Zarząd Regionu Zagłębie Miedziowe w L. działającego na podstawie cesji w imieniu nieistniejącej komisji zakładowej przysługują takie prawa jakie miałaby komisja zakładowa, gdyby nadal istniała.
Społeczna Komisja Rewindykacyjna orzeczeniem z dnia 18 czerwca 1997 r. (...) utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia 9 kwietnia 1997 r. W ocenie Komisji przepis art. 3[2] ust. 2 ustawy określa ograniczenia kwotowe odnoszące się do zakładowych i ponadzakładowych organizacji związkowych. W przepisie tym chodzi zatem o jednostkę organizacyjną, która ma ustawowe uprawnienie do występowania z wnioskiem i otrzymania wynagrodzenia. W rozpatrywanej sprawie nie jest istotne, kto otrzymałby odszkodowanie, lecz o wysokości odszkodowania w gotówce decyduje to, kto jest uprawniony do otrzymania odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 1998 r.: I SA 1256/97 stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 18 czerwca 1997 r. /w wyroku zaskarżone orzeczenie oznaczono omyłkowo jako decyzję Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 9 kwietnia 1997 r./ oraz poprzedzającego je orzeczenia Komisji z dnia 9 kwietnia 1997 r. W ocenie Sądu wydanie orzeczenia na podstawie art. 127 par. 3 Kpa, którego stosowanie było zalecane Komisji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 przed podjęciem uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 5 listopada 1997 r. III ZP 34/97/ jest wyczerpaniem trybu z art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. Sąd nie jest związany granicami skargi, a zatem mimo iż Wojewoda nie zaskarżył pkt 3 orzeczenia, to Sąd był uprawniony do oceny legalności całego orzeczenia, nie tylko w części zaskarżonej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1996 r. zezwala na wszczęcie postępowania i orzekania tylko do tych uregulowań, które są nowe w stosunku do zawartych w ustawie z dnia 25 października 1990 r. i dlatego nie zostały objęte ostatecznym orzeczeniem Komisji. Świadczenia pieniężne są podzielne, a zatem przyznanie osobie uprawnionej świadczenia pieniężnego wskazanego w art. 3[1] ustawy nie jest konieczne uchylenie ostatecznego orzeczenia.
Wprawdzie obowiązek wypłaty niezrealizowanych należności ustalonych ostatecznym orzeczeniem Komisji z dnia 18 grudnia 1991 r. został przeniesiony na Skarb Państwa w zakresie wskazanym w art. 3[1] ust. 4 ustawy, lecz tryb wypłaty tych należności ma być, stosownie do przepisu art. 3[2] ust. 3 ustawy /w uzasadnieniu podano błędnie art. 3[2] ust. 2 pkt 3 ustawy/, uregulowany rozporządzeniem Rady Ministrów. Z treści powyższego przepisu wynika, że regulacja rozporządzenia mogą być objęte wszystkie zobowiązania Skarbu Państwa określone w art. 3[1] ust. 4 i 5 ustawy. Orzekanie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej odnośnie zobowiązań Skarbu Państwa wymienionych w tym przepisie, mimo niewydania rozporządzenia wykonawczego, było zatem bez podstawy prawnej; podobnie brak było podstaw prawnych do uchylenia ostatecznego orzeczenia z dnia 18 grudnia 1991 r. i orzekania od początku o zwrocie utraconego przez związek majątku. Zdaniem Sądu jednostronne oświadczenie zawarte w uchwale KK nr 416/94 z dnia 4 września 1994 r., mocą, której Komisja Krajowa dokonała cesji swoich uprawnień wynikających z ustawy na Zarząd Regionu Zagłębia Miedziowego, nie daje temu Zarządowi legitymacji do wszczęcia postępowania, bowiem cesja czyli przejście wierzytelności następuje w drodze umowy prawa cywilnego pomiędzy dawnym a nowym wierzycielem.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie prawa przez obrazę następujących przepisów:
1/ art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i inne organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /t.j. Dz.U. 1996 nr 143 poz. 661 ze zm./ w wyniku ustalenia, że wynikające z tego przepisu uprawnienie ogólnokrajowej organizacji związkowej jest uprawnieniem cywilnoprawnym, które może być przedmiotem przekazania wyłącznie w formie umowy, jako cesja wierzytelności, 2/ art. art. 3[2] ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 tej w wyniku ustalenia, że na rzecz ponadzakładowej organizacji związku zawodowego działającej w ramach uprawnień wierzyciela - Krajowej Komisji NSZZ "Solidarność" nie mogła być orzeczona kwota przekraczająca 10.000 zł jako podlegająca zapłaceniu w gotówce, w sytuacji, gdy pierwotnym, a obecnie nie istniejącym wierzycielem była zakładowa organizacja związkowa, 3/ art. 5 ust. 1 ustawy w wyniku ustalenia, że Społeczna Komisja Rewindykacyjna nie może orzekać o zobowiązaniach Skarbu Państwa z tytułu różnic bądź nadpłata, o których mowa w art. 3[1] ust. 4 i 5 ustawy, jeżeli owe różnice bądź nadpłaty przekroczą wielkość określona w ustawie, tak długo jak długo Rada Ministrów nie wyda rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu i zasad regulowania zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu takowych różnic i nadpłat" 4/ art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe w wyniku wprowadzenia stanu wojennego oraz o zmianie ustawy o związkach zawodowych /Dz.U. nr 75 poz. 355/ w związku z art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 16 par. 3 Kpa wobec ustalenia, że wyżej wymieniony art. 3 nie stanowi szczególnej - w rozumieniu art. 163 Kpa - podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a w konsekwencji, że - zdaniem NSA - dopuszczalne jest wydanie innego orzeczenia w sprawie zakończonej decyzja ostateczną, bez uprzedniego ustosunkowania się do decyzji już istniejącej, 5/ w części stwierdzającej nieważność również pkt 3 rozstrzygnięcia zawartego w wyżej wymienionym orzeczeniu Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 9 kwietnia 1997 r. także obrazę art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wobec braku wystąpienia okoliczności uzasadniających orzekanie poza granicami skargi, to jest wobec braku zaskarżenia przez podmiot uprawniony owego pkt 3 rozstrzygnięcia, 6/ w części stwierdzającej nieważność wyżej wymienionego orzeczenia z dnia 18 czerwca 1997 r. także naruszenie przepisów regulujących właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, które nie przewidują możliwości wzruszania stanowisk organów władz publicznych o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jest wezwania poprzedzającego wniesienie skargi do NSA na działania lub zaniechania tych władz, od których nie służą odrębne środki odwoławcze, art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 22 ust. 3 tej ustawy wobec braku wskazania okoliczności, które mogłyby rzeczywiście uzasadniać wydanie takiego rozstrzygnięcia, jak zawarte w sentencji wyżej wymienionego wyroku z dnia 4 lutego 1998 r.
W konsekwencji Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucił także naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej wobec swoistego zakazu Społecznej Komisji Rewindykacyjnej realizacji ustawowych kompetencji tego organu państwa w tej sprawie i sprawach do niej podobnych. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub o uchylenie tego wyroku i uchylenie wyżej wymienionego orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 7 kwietnia 1997 r. w części dotyczącej ustalenia zobowiązania Skarbu Państwa- Wojewody L. oraz oddalenie skargi Wojewody L. w części dotyczącej uchylenia orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 18 grudnia 1991 r.
Sąd Najwyższy zważył co następuje
Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r. /III ZP 34/97 - OSNAPU 1998 nr 4 poz. 105/ od mającego walor prawny decyzji administracyjnej orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej, która nie jest organem naczelnym administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany w trybie określonym w art. 127 par. 3 Kpa, lecz skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która można wnieść po uprzednim zwróceniu się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W tej sytuacji złożony przez Wojewodę L. "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" powinien być potraktowany przez Społeczna Komisję Rewindykacyjna jako zwrócenie się strony z "wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/. Nie można w tej sytuacji podzielić poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowanie w sprawie przepisu art. 127 par. 3 Kpa należy ocenić jako wyczerpanie trybu z art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, pozwalające Sądowi na merytoryczne rozpoznanie skargi. W konsekwencji oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności, zaskarżonego orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej jako wydanego bez podstawy prawnej lub też z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt. 2 Kpa/.
Należało natomiast przyjąć, że skarga strony w niniejszej sprawie dotyczy orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 9 kwietnia 1997 r. (...) i wyłącznie to orzeczenie powinno być w danym wypadku przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Społeczna Komisja Rewindykacyjna jest organem właściwym do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach o zwrot majątku lub środków finansowych na podstawie przepisów ustawy rewindykacyjnej /art. 4, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego - t.j. Dz.U. 1996 nr 143 poz. 661 ze zm./. Art. 3[1] ust. 4 tej ustawy przesądza przy tym co do zasady, że Skarb Państwa /w imieniu Skarbu Państwa występują wojewodowie właściwi ze względu na siedzibę organizacji uprawnionej do uzyskania zwrotu majątku lub środków finansowych - art. 3[1] ust. 6 ustawy rewindykacyjnej/ obowiązany jest wypłacić podmiotom uprawnionym na podstawie art. 2 ust. 3 i ust. 3a oraz na podstawie art. 3 tej ustawy różnice pomiędzy należnymi im kwotami a kwotami, które związki zawodowe i organizacje społeczne są obowiązane zwrócić na podstawie odpowiednio art. 3[1] ust. 1 - ust. 3 ustawy. Skarb Państwa obowiązany jest również do wyrównania nadpłaty, jeżeli organizacje zobowiązane do zwrotu wypłaciły organizacjom uprawnionym do uzyskania zwrotu majątku kwoty wyższe aniżeli kwoty wynikające z art. 3[1] ust. 1 - ust. 3 ustawy rewindykacyjnej /art. 3[1] ust. 5 w związku z art. 3[1] ust. 6 ustawy rewindykacyjnej/. Równocześnie w art. 3[2] ust. 1 ustawy rewindykacyjnej określone zostały formy rekompensowania różnic lub nadpłat, wymienionych w art. 3[1] ust. 4 i ust. 5 ustawy rewindykacyjnej, które stosować należy w stosunku do nadwyżki zobowiązania Skarbu Państwa wówczas, gdy wartość należna z tytułu różnicy, wyrównania lub nadpłaty miałaby przekraczać 10.000 zł w stosunku do zakładowej organizacji związkowej lub 100.000 zł w stosunku do organizacji związkowej szczebla ponadzakładowego względnie organizacji społecznej /art. 3[2] ust. 2 ustawy rewindykacyjnej/. Oznacza to, że należności z tytułu różnicy, wyrównania lub nadpłaty, które nie stanowią tzw. nadwyżek /a więc nie przekraczające wartości odpowiednio - 10.000 zł w wypadku zakładowej organizacji związkowej oraz 100.000 zł w wypadku organizacji związkowej szczebla ponadzakładowego lub organizacji społecznej/ powinny być realizowane wyłącznie w formie gotówkowej i to zarówno wówczas, gdy cała należność od Skarbu Państwa nie przekracza odpowiednio wartości 10.000 zł lub 100.000 zł, jak i z wtedy, gdy wartości te zostały w konkretnym wypadku przekroczone. Tak więc, w świetle przedstawionej regulacji prawnej, zaskarżone orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 7 kwietnia 1997 r. jest w pełni zgodne z obowiązującym prawem. Nie jest również trafny pogląd prawny sformułowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wedle którego pomimo, że omawiana ustawa ustaliła powyższe zasady, to konsekwencją tego, że w art. 3[2] ust. 3 zobowiązała ona równocześnie Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu regulowania zobowiązań Skarbu Państwa" jest, iż Społeczna Komisja Rewindykacyjna nie może orzekać na podstawie przepisów ustawy rewindykacyjnej o zobowiązaniach Skarbu Państwa do czasu wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 3[2] ust. 3 tej ustawy, bowiem do tego czasu nie jest znany zarówno tryb, jak i szczegółowe zasady regulowania tych zobowiązań.
Należy zważyć przede wszystkim, że w wydanym na podstawie art. 3[2] ust. 3 ustawy rewindykacyjnej rozporządzeniu Rada Ministrów określić ma jedynie "szczegółowe zasady i tryb regulowania zobowiązań Skarbu Państwa", z czego wynika, że postanowienia tego rozporządzenie nie będą stanowiły materialnoprawnej podstawy orzekania w sprawie zakresu zobowiązań Skarbu Państwa oraz form kompensowania tych należności, a w szczególności różnic lub nadpłat ponad wartości określone w art. 3[1] ust. 2 w związku z art. 3[2] ust. 1 i art. 2 ust. 4 ustawy rewindykacyjnej, które określone zostały wprost w ustawie. Natomiast postanowienia rozporządzenia wydanego na podstawie art. 3[2] ust. 3 ustawy rewindykacyjnej określić mają wyłącznie zasady i tryb regulowania zobowiązań Skarbu Państwa, w zakresie w jakim nie zostały one już przesadzone w samej ustawie /art. 3[2] ust. 2 ustawy rewindykacyjnej - a contrario/. Wprawdzie okoliczność, że Rada Ministrów dotychczas nie wydała rozporządzenia, o którym mowa w art. 3[2] ust. 3 ustawy rewindykacyjnej, nie uniemożliwia orzekania przez Społeczna Komisję Rewindykacyjna w sprawach zwrotu majątku na podstawie ustawy rewindykacyjnej, tym niemniej fakt ten w istotny sposób utrudnia, a w określonym zakresie wręcz uniemożliwia realizację postanowień ustawy rewindykacyjnej.
Sad Najwyższy podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego oraz o zmianie ustawy o związkach zawodowych /Dz.U. nr 75 poz. 355/ nie daje podstaw do wzruszenia ostatecznego orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej i nie upoważnia do zastosowania art. 163 Kpa.
Z wykładni językowej tego przepisu ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że Społeczna Komisja Rewindykacyjna wszczyna postępowanie na zadanie strony tylko w zakresie uregulowanym ustawą zmieniającą i tylko w zakresie nie objętym orzeczeniem tej Komisji, a zatem na podstawie tych uregulowań ustawy zmieniającej, które są "nowe" w stosunku do uregulowań ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego, sprzed nowelizacji z 10 maja 1996 r. W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 3 ustawy zmieniającej nie jest przepisem szczególnym, który mógłby stanowić podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy których strona nabyła prawo /art. 163 Kpa/.
Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego oraz o ustawy zmianie ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego oraz o zmianie ustawy o związkach zawodowych /Dz.U. nr 162 poz. 1113/ postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach skarg na orzeczenia Społecznej Komisji rewindykacyjnej, wydane z powołaniem się na art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 10 maja 1996 r., które nie zostały zakończone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 1998 r., podlegają umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Ze względu na treść powyższego przepisu Sąd Najwyższy, uwzględniając niniejszą rewizję nadzwyczajną, uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie w sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.