Uzasadnienie
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Z przedstawionych wyżej przesłanek oceny prawnej Ministra Sprawiedliwości nie budzą wątpliwości ustalenia wskazujące na to, że w świetle powołanych przepisów, obowiązujących w okresie podejmowania przez Radę Miasta G. przedmiotowych uchwał właściwym do wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drodze publicznej jest organ zarządzający ruchem na tej drodze oraz, że organem tym na drogach nie będących autostradami i drogami ekspresowymi był wojewoda. W tej części stanowiska Ministra Sprawiedliwości i Naczelnego Sądu Administracyjnego są takie same. Kontrowersja dotyczy przeniesienia zadań i kompetencji w zakresie prowadzania opłat za parkowanie na drogach publicznych należących bezspornie do administracji rządowej /wojewodów/ do gmin na zasadzie ustawowego zlecenia. Według zaskarżonego wyroku brak jest podstawy prawnej do takiego wyposażenia gmin w przedmiotowe zadania i kompetencje. Minister Sprawiedliwości natomiast twierdzi, że gminy uzyskały stosowną właściwość na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. 1997 nr 36 poz. 224/.
Istota zarysowanego wyżej zasadniczego problemu rozpatrywanej sprawy sprowadzała się zatem do ustalenia tego co z zakresu właściwości organu zarządzającego ruchem zostało wydzielone, w formule właściwości zleconej, dla organów gmin.
Sąd Najwyższy nie podzielił stanowiska Ministra Sprawiedliwości z następujących powodów.
Stosownie do powołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. do właściwości gmin przeszły jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, należące dotychczas do wojewodów zadania i odpowiadające im kompetencje w zakresie "zatwierdzania projektów organizacji ruchu".
Zastanawiając się co to znaczy, to jest jaki jest zakres zadań i odpowiadających im kompetencji do zatwierdzania projektów organizacji ruchu należało zwrócić uwagę na to, że - zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu - chodzi tu o część zadań i kompetencji określonych w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /t.j. Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./. Według zaś tego wojewoda sprawuje nadzór w zakresie zarządzania ruchem na obszarze swojego działania, a ponadto jest organem zarządzającym ruchem na drogach innych niż autostrady i drogi ekspresowe. Powyższe zestawienie, z jednej strony szerokiej właściwości wojewody a z drugiej skonkretyzowanego przedmiotu zlecenia gminom /obejmującego oprócz zatwierdzania projektów organizacji ruchu prowadzenie ewidencji projektów organizacji ruchu oraz wydawanie zezwoleń na niestosowanie się do niektórych znaków drogowych wskazuje na to, że w ustawie z dnia 24 listopada 1995 r. nie zmieniono co do zasady właściwości organów państwowych w przedmiotowych sprawach z zakresu administrowania drogami publicznymi i ruchem na drogach publicznych. Ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. nie zmieniła podziału zadań i kompetencji między organy samorządu terytorialnego. Nadzór w zakresie zarządzania ruchem oraz zespół właściwości i kompetencji przynależny do organów zarządzających ruchem nadal pozostawał w obrębie administracji rządowej.
Natomiast organom gmin, na zasadzie zlecenia zadań z zakresu administracji rządowej miały przypadać ściśle sprecyzowane zadania i kompetencje między innymi przedmiotowe zatwierdzanie projektów organizacji ruchu.
Nie ma wystarczającego uzasadnienia pogląd Ministra Sprawiedliwości jakoby do zakresu zatwierdzania projektów organizacji ruchu należało prawo wyznaczania miejsc i określania sposobów oraz warunków parkowania pojazdów na drogach publicznych. Jedynym powołanym co do tego argumentem w rewizji nadzwyczajnej jest odwołanie się do par. 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. 1992 nr 97 poz. 485 ze zm./. Wbrew tej sugestii z powołanego przepisu nie można wyprowadzić prezentowanej tezy Ministra Sprawiedliwości. Z przepisu tego bowiem wynika jedynie to, że na podstawie opracowanego przez inwestora lub zarząd drogi projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji, zatwierdzonego przez właściwy organ zarządzający ruchem podejmowane są działania i czynności w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, a także działania systemowe w zakresie organizacji ruchu dotyczące w szczególności wyznaczania miejsc i określania sposobów oraz warunków parkowania pojazdów.
Nie można twierdzić jakoby w zakresie kompetencji do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu mieściło się uprawnienie do wyznaczania miejsc i określania sposobów oraz warunków parkowania pojazdów, skoro uprawnienie to w powołanym przepisie zostało wyodrębnione i ma być realizowane przez właściwy organ dopiero na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Zresztą podkreślić trzeba, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest kompetencją nawiązującą do procedury przygotowywania takiego projektu, którego zawartość określa par. 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. Stosownie do tego ostatniego przepisu projekt organizacji ruchu powinien zawierać wymienione elementy w tym opis techniczny charakteryzujący drogę i warunki ruchu /istniejące lub prognozowane natężenie ruchu z uwzględnieniem struktury kierunkowej na skrzyżowaniach/, uzasadnienie wprowadzenia lub zmiany organizacji ruchu oraz planowany termin jej wprowadzenia.
Jeżeli zatem, jak twierdzi się w rewizji nadzwyczajnej, zakres kompetencji dotyczącej zatwierdzania projektu organizacji ruchu, o której mowa w ustawie z dnia 24 listopada 1995 r., ma być ustalany według znaczenia tej instytucji wynikającego z powołanego rozporządzenia z dnia 12 listopada 1992 r. - to nie ma podstaw do wykroczenia poza określoną procedurę działań i czynności bezpośrednio odnoszących się do projektu. Rozszerzająca interpretacja zakresu kompetencji skonkretyzowanej w ustawie z dnia 24 listopada 1995 r. do wykonywania przez organy gminy jako zadań z zakresu administracji rządowej pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "a" tej ustawy, w którym tak określoną kompetencję wyodrębniono z szerokiego zakresu zadań i kompetencji organów administracji rządowej. Z tego ostatniego punktu widzenia istotne wydaje się również zauważenie, iż problematyka opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych została w ustawowym unormowaniu wyraźnie wyodrębniona jako szczególny przedmiot regulacji prawnej.
Wynika to na tle art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, zawierającego zezwolenie na pobieranie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Korzystając z upoważnienia ustawowego /art. 13 ust. 4/ Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 5 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 416/ określiła szczegółowe zasady wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Stosownie do par. 1 ust. 5 tego rozporządzenia określenie obszaru, na którym mają, być pobierane opłaty za parkowanie należy do organu właściwego do zarządzania ruchem w uzgodnieniu z zarządem drogi. Jeszcze wyraźniej sprecyzowano rolę organów samorządu terytorialnego w zakresie wprowadzenia opłat stanowiąc w par. 3, że właściwy organ zarządzający ruchem działa w tym zakresie w porozumieniu z zarządem drogi po zasięgnięciu opinii właściwego organu samorządu terytorialnego.
Należy stwierdzić, że przekazane organom gmin w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. zadania i kompetencje do zatwierdzania projektów organizacji ruchu nie obejmowały ukształtowanej wówczas jako szczególnej regulacji prawnej problematyki opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.
Powyższe ustalenia prowadzą do uznania, że rewizja nadzwyczajna Ministra Sprawiedliwości nie ma usprawiedliwionej podstawy. Odpada przy tym potrzeba osobnego rozważenia kwestii dotyczącej uprawnienia gminy do pobierania /egzekwowania/ opłat za parkowanie, skoro - jak to zasadnie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku - zasadnicza wadliwość przedmiotowych uchwał Rady Miasta G. wynika z pozbawionego podstawy prawnej wprowadzenia strefy płatnego parkowania oraz określenia systemu opłat a także systemu restrykcji w tym zakresie. W konsekwencji nielegalności tych postanowień uchwał, nie mogły być uznane za zgodne z prawem, ewentualne postanowienia dotyczące pobierania /egzekwowania/ opłat tak wprowadzonych.
Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy oddalił rewizję nadzwyczajną stosownie do art. 393[12] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./.