Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 4 września 1998 r. (...) utrzymała w mocy decyzję Wojewody S. z dnia 27 lipca 1998 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę L. prawa udziału we współwłasności nieruchomości /oznaczonej jako działka nr 5810/3/ położonej w "właściwą gminą" do nabycia mienia ogólnonarodowego /państwowego/ także na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest gmina, na obszarze której sporna nieruchomość jest położona, bowiem: "Wykładnia ta, odnosząca się do nieruchomości będącej w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a więc dotycząca art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, ma znaczenie szersze, gdyż nieuzasadnione byłoby różnicowanie uprawnień gmin w zależności od tego. czy grunty znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa /pkt 2/, czy też należały tylko do rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego /pkt 1/". Oznacza to. jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, że "Gmina L., zajmująca na dzień 27 maja 1990 r. część pomieszczeń w budynku położonym na działce nr 5810/3, nie nabyła z mocy prawa własności tej części budynku ani działki".
Po drugie - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że: "Zasadność powyższej wykładni znajduje potwierdzenie w tym. iż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej swych uprawnień władczych nie wykonywały w sposób oderwany od obowiązującego prawa, lecz w oparciu o prawnie uregulowany, terytorialny zasięg ich działalności. I tak w myśl obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Nie był to jednak jakikolwiek organ, lecz tylko ten, który był właściwy zgodnie z ówczesnym podziałem terytorialnym według miejsca położenia nieruchomości". Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że: "O ile w świetle wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. /W 12/92 - Dz.U. 1994 nr 18 poz. 69/, współwłasność Skarbu Państwa i gminy miejsca położenia nieruchomości /W 13/91/ nie budzi wątpliwości, to stosowanie takiej samej zasady w odniesieniu do innych komunalnych osób prawnych, których działalność i zakres imperium jest ściśle związana z konkretnym terytorium, z powodów wyżej przedstawionych nie jest uprawnione".
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 28 kwietnia 2000 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2000 r. /I SA 2184/98/, któremu zarzucił rażące naruszenie:
Po pierwsze - Art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 7 Kpa, a to "wobec dokonania wykładni przepisu prawa materialnego w sposób naruszający tak interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli - mieszkańców gminy, jako wspólnoty samorządowej, w wyniku przyjęcia, iż w każdym przypadku "stawanie się" określonym w tym przepisie składników mienia ogólnonarodowego mieniem właściwych gmin dotyczy gmin miejsca położenia danych składników mienia ogólnonarodowego, a nie tych gmin, które w dniu 27 maja 1990 r. z owych składników korzystały dla realizacji swych zadań". Nawiązanie w tym kontekście przez Naczelny Sąd Administracyjny do obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "wypada uznać za bezprzedmiotowe w sprawie, dla której nie ma przecież żadnego znaczenia ustalenie podmiotu legitymowanego do występowania w imieniu Skarbu Państwa". Równocześnie. wydając zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę treści uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. /W 12/92 - Dz.U. 1994 nr 18 poz. 69/, które dotyczy właśnie wykładni art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a w nawiązaniu do którego należało przyjąć, że: "przepisy ustawy komunalizacyjnej zezwalały na komunalizację na rzecz Gminy L. udziału we współwłasności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. (...)".
Po drugie - Art. 27 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/ w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o NSA oraz art. 328 par. 2 Kpc, art. 11 Kpa oraz art. 59 ustawy o NSA, a to "wobec braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które by w sposób dostateczny przemawiały za oddaleniem skargi, a także wobec przejścia - w istocie - do porządku na znanym Sądowi administracyjnemu stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w wyroku z dnia 11 marca 1998 r., III RN 16/97, wyrażonym w podobnej do niniejszej sprawie".
Po trzecie - naruszenie interesu Rzeczpospolitej Polskiej "w wyniku uznania za zgodne z prawem decyzji o odmowie komunalizacji określonego składnika mienia ogólnonarodowego (...), które w sposób oczywisty naruszają zasadę równości wobec prawa, przejawiającą się w tym przypadku w zapewnieniu przez ustawodawcę "możliwie równego startu" wszystkim gminom, jako tworzonym w dniu 27 maja 1990 r. osobom prawa cywilnego w wyniku nieodpłatnego nabycia przez wszystkie gminy istotnych - porównywalnych - składników mienia ogólnonarodowego", a przy tym naruszenie także art. 16 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.
Art. 5 ust. 1 w związku z art. 40 ustawy nacjonalizacyjnej stanowi, że jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, to mienie ogólnonarodowe /państwowe/, które w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dniu wejścia w życie tej ustawy, należało do:
"1/ rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2/ przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego.
3/ zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1
- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin".
Kluczowe znaczenie dla oceny skutków prawnych oraz stosowania powyższego przepisu ma interpretacja użytego w tym kontekście zwrotu normatywnego "właściwa gmina". W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. /W 13/91 - OTK 1992 nr 2 poz. 37/ wyrażony został wprawdzie pogląd prawny, wedle którego: "Określenie "gmina właściwa" użyte w art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego oznacza gminę, na obszarze której położone są nieruchomości komunalizowanego przedsiębiorstwa". Jednakże zarówno ze sposobu sformułowania przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego, w odpowiedzi na które podjęta została powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego, jak i ze sposobu sformułowania odpowiedzi na to pytanie oraz z treści uzasadnienia powyższej uchwały Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, że odnosiła się ona wyłącznie do kwestii wskazania "właściwej gminy" w wypadku, gdy nieruchomości /grunty/ w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej /czyli w dniu 27 maja 1990 r./ pozostawały w zarządzie określonego przedsiębiorstwa państwowego /art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej/. Trybunał Konstytucyjny wziął w tym kontekście pod uwagę w szczególności także okoliczność, że: "uprawnienia, jakie miały w stosunku do gruntów będących pod zarządem przedsiębiorstw państwowych organy administracji państwowej stopnia podstawowego, przeszły w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy na gminy, na obszarze których leżą wspomniane grunty".
Powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego w żadnym razie nie odnosiła się natomiast do kwestii interpretacji zwrotu normatywnego "właściwa gmina" w sytuacji, której dotyczy dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym wypadku zwrot normatywny "gmina właściwa" musi być interpretowany odmiennie i oznacza on gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy "należały" określone składniki mienia ogólnonarodowego /państwowego/, a nie gminę "miejsca położenia" nieruchomości. Wskazują na to następujące argumenty:
Po pierwsze - Przyjęcie interpretacji, w myśl której zwrot normatywny "gmina właściwa" także i w tym wypadku miałby wskazywać na gminę "miejsca położenia" nieruchomości, byłoby w oczywisty sposób niezgodne z literalnym brzmieniem tego przepisu oraz założoną funkcją przyjętego rozwiązania ustawodawczego, które miało umożliwić "uwłaszczenie" tworzonych jednostek samorządu terytorialnego szczebla podstawowego na mieniu ogólnonarodowym /państwowym/, które w dniu wejścia w życie ustawy pozostawało w dyspozycji /zarządzie/ poprzedzających je "rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego".
Po drugie - W niektórych przepisach ustawy komunalizacyjnej ustawodawca wyraźnie wiąże skutek prawny uwłaszczenia - komunalizacji mienia na rzecz gminy z faktem położenia tego mienia na jej obszarze; czyni tak w szczególności w art. 5 ust. 2 in fine /"(...) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej"/ oraz w art. 7 ust. 1 /"Mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone"/ tej ustawy. Tymczasem w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej mowa jest jedynie o "właściwej gminie" i brak jest jakichkolwiek przesłanek normatywnych, które wskazywałyby w tym kontekście na gminę "miejsca położenia".
Po trzecie - Dodatkowo należy zwrócić uwagę także na ogólną dyspozycję art. 6 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, wedle którego: "Niepodzielne składniki mienia komunalnego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, służące realizacji zadań więcej niż jednej gminy, pozostają - do czasu utworzenia odpowiedniego związku komunalnego lub zawarcia porozumienia - w dotychczasowym zarządzie". Przepis ten wskazuje jednoznacznie na to, że ustawodawca z góry zakładał możliwość zaistnienia sytuacji, w której określone składniki mienia ogólnonarodowego /w tym także np. budynki/, które w chwili wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej "należały", czyli pozostawały w dyspozycji lub w zarządzie, nie jednej, ale równocześnie dwóch lub więcej "rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", staną się z mocy prawa mieniem wspólnym wielu dwóch lub więcej gmin, a nie wyłącznie gminy "miejsca położenia" tego mienia /np. budynku/.
Równocześnie, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego /państwowego/, o których mowa jest między innymi w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy: "nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej". Przy czym, w wyniku dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni tego przepisu w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej /uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r., W 12/92 - OTK 1994 nr 1 poz. 16/, ustalona została wykładnia obu wymienionych przepisów, w myśl której: "Niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego /państwowego/, o którym jest mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (...), jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyły jednocześnie wykonywaniu zadań należących do właściwości organów komunalnych i organów państwowych określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stały się w tym dniu z mocy prawa przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich komunalnych osób prawnych w częściach ułamkowych odpowiadających wykonywanym przez nie zadań. Wysokość udziałów określa wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 przedmiotowej ustawy".
W świetle powyższych ustaleń dotyczących interpretacji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego "właściwa gmina", a także mając na względzie to, iż w rozpoznawanej jest poza sporem, że w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, część pomieszczeń w budynku zlokalizowanym na nieruchomości położonej na terenie miasta W. należała, czyli pozostawała w dyspozycji Gminy L. - trafny okazał się podniesiony w rewizji zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 7 Kpa, wobec niewłaściwej wykładni powyższego przepisu ustawy komunalizacyjnej i w konsekwencji także niewłaściwego jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę. Sąd Najwyższy na podstawie art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.